2. Теоретические подходы к разграничению

административных процедур и административных барьеров

Доктринальный спектр проблем разграничения административных процедур и барьеров не может быть решен средствами лишь юридической науки, поскольку касается явлений не только правовой, но и экономической и социальной действительности. Необходим комплексный, междисциплинарный подход, позволяющий использовать преимущества разных теоретических и методологических подходов.

Долгое время юриспруденция, экономика и социология как науки развивались в значительной степени обособленно друг от друга. В последние годы наблюдается определенное сближение научных дисциплин. Проводятся совместные исследования юристов, экономистов и социологов. Основная их цель - преодоление "узкого" подхода как экономической науки с присущим ей сугубо "ценовым" подходом, так и правоведения с его ограниченным набором методов юридического анализа, а также социологии с ее акцентом на выявление структур и особенностей развития социальных отношений.

Комплексные исследования позволяют совершенствовать механизмы правового регулирования, разрабатывать более совершенные методики оценки регулирующего воздействия правовых актов на стадиях их разработки и применения, выявлять закономерности и прогнозировать развитие меняющихся правовых, экономических и социальных циклов <1>.

--------------------------------

<1> По этому вопросу см.: Хабриева Т.Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход// Журнал российского права. 2010. N 12. С. 5 - 26.

Практика комплексных исследований нарастает <1>. При этом постепенно формируется новая методология междисциплинарных исследований, которая может быть применена и в решении проблемы разграничения административных процедур и барьеров, определения соответствующих критериев.

--------------------------------

<1> Примером творческого союза ученых разных научных направлений может служить деятельность Центра экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Центром были проведены следующие научные исследования: "Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации" (2007 г.); "Иностранные инвестиции и ключевые направления развития российской экономики" (2007 г.); Комментарий к Федеральному закону "О банках и банковской деятельности" (2008 г.); "Совершенствование межбюджетных отношений на региональном уровне" (2008 г.); "Оценка возможностей субъектов Российской Федерации по проведению активной инновационной политики" (2008 г.); "Проблемы оплаты труда на промышленных предприятиях и механизмы реализации новых систем заработной платы" (2008 г.); "Финансово-кредитные механизмы обеспечения экономического роста в регионах" (2008 г.); "Интеллектуальные ресурсы нации: возможности и пределы правового регулирования" (2009 г.); "Правовое обеспечение инновационной деятельности" (2009 г.); "Иностранные инвестиции и развитие экономики России" (2010 г.).

Так, в качестве первого может выступить традиционный для юриспруденции критерий - соблюдение установленных требований к форме и содержанию, а также к порядку принятия правовых актов, закрепляющих административные процедуры.

Механизм реализации государственной власти, одним из средств которого выступают административно-правовые процедуры, нуждается в понятном и четком законодательном закреплении. Это тем более важно, поскольку профессиональная деятельность государственных и муниципальных служащих, посредством которой обеспечивается движение властного механизма, нуждается в силу субъективных особенностей каждой личности, наделенной необходимыми полномочиями, в постоянном публичном контроле.

В Российской Федерации нет единых, закрепленных федеральным законом правил принятия правовых актов, в том числе и индивидуального характера. Этот пробел в законодательном регулировании отчасти заполняется отдельными актами органов исполнительной власти. В результате возникает реальная опасность нарушения прав граждан, так как в России административные процедуры ориентированы в большей степени на выявление отклоняющихся от нормы действий и административных правонарушений, чем на обеспечение прав и свобод граждан и стимулирование их активного правомерного поведения <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2001; Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М., 2005; Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. М., 2005; Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010; Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990; Власенко Н.А. Теория государства и права. М., 2009; Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010; Законность в Российской Федерации. М., 2008; Юридическая техника / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009; Брауде И.Л. Избранное. М., 2010; Хабриева Т.Я. Стабильность закона, модернизация законодательства и задачи юридической науки // Закон: стабильность и динамика (Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов, Москва. 1 - 3 июня 2006 г.) / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2007. С. XI - XXVI, и др.

На одном из этапов административной реформы в России институциональную определенность приобрела система административных регламентов<1>. К административным регламентам в системе исполнительной власти необходимо подходить как к выработке обеспечительных правовых средств и институтов, которые позволят улучшить процесс публичного управления в нашей стране <2>. Административные регламенты призваны решить целый ряд задач: повысить управляемость в органах власти, усилить контроль за их деятельностью со стороны общества, сформулировать исчерпывающие требования к решениям и содержанию работ государственных служащих, снизить административное усмотрение и коррупционный потенциал управленческих решений.

--------------------------------

<1> В литературе обозначено формирование института административного права - права административных регламентов, включающего элементы служебного права, правового регулирования организации деятельности органов исполнительной власти и правового регулирования управления в конкретных сферах (см.: Яцкин А.В. Правовое регулирование административной реформы в современной России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007).

<2> Старилов Ю.Н. Исполнительная власть в структуре современного административно-правового регулирования: проблемы и основные направления разрешения // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 85.

Административные регламенты должны содержать информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции должностными лицами органа исполнительной власти. Административные регламенты упорядочивают и конкретизируют обязательства органа исполнительной власти перед обществом.

Правовой основой активизации работы в области детальной регламентации процессов взаимодействия представителей органов государственной власти с гражданами (организациями) при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг стал УказПрезидента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Необходимость и обязательность административных регламентов органов исполнительной власти в связи с регламентацией деятельности государственных гражданских служащих, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственных служащих органов субъектов Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, была закреплена в Федеральномзаконеот 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Примечательно, что в Федеральном законе"Об основах государственной службы Российской Федерации", действовавшем до 2004 г., положений о подобной регламентации не содержалось.

После принятия названного Законавозникли сложности в практической реализации ряда положений, поскольку в Законе отсутствует дефиниция административного регламента, оставлен открытым вопрос и о том, к какому из видов правовых актов следует отнести такой регламент.

Состав и структура названных регламентов были определены в Постановлении Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30, утвердившем Типовой регламентвзаимодействия федеральных органов исполнительной власти <1>, а также в Постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452, утвердившем Типовойрегламентвнутренней организации федерального органа исполнительной власти <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.

<2> СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.

Определение административного регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг было дано в Концепцииадминистративной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах <1>, согласно которой под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

--------------------------------

<1> Одобрена распоряжениемПравительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720).

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 (в ред. от 29 ноября 2007 г. N 813 и от 2 октября 2009 г. N 779), которым утвержден Порядокразработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), полной ясности в вопрос о принадлежности административных регламентов к определенной категории правовых актов не внесло. Но отдельные положения об административных регламентах, указанных в Постановлении, позволяют сделать вывод о нормативно-правовой природе административных регламентов.

В российском праве административный регламент принято рассматривать как акт правового регулирования процессуальных сторон деятельности органа исполнительной власти, содержащий описание действий (административных процедур) этого органа, направленный в основном на регуляцию внутренней деятельности органа власти.

В национальных законодательствах зарубежных стран упор делается на регулирование внешней деятельности органов власти, направленной на проверку предпосылок дела, подготовку и издание административного акта <1>.

--------------------------------

<1> Например, в ФРГ Законом об административных процедурах (1977 г.) регулируется порядок издания актов управления; определяются формы издаваемых органами управления актов, способы их опубликования и обеспечения действия, условия их действительности, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправленного акта. Согласно названному Закону административная процедура регулирует степень влияния гражданина на принятие решения администрацией, причем еще до издания административного акта. Федеральный закон "Об административных процедурах" Швейцарии (1968 г.) устанавливает процедуры издания, изменения и отмены распоряжений органами власти. Издание специальных актов в виде регламентов не предусматривается. Например, сфера действия Закона швейцарского кантона Базель-Ланд охватывает процессуальные процедуры для издания, изменения и отмены распоряжений административных учреждений.

В странах СНГ подобные акты близки по направленности и подходам в регулировании к российской практике. Например, Закон Республики Казахстан (2000 г.) "Об административных процедурах" направлен на установление административных процедур, способствующих совершенствованию организации управленческой деятельности, обеспечению бесперебойного функционирования государственных органов, оперативному принятию управленческих решений, соблюдению прав и свобод граждан, защите государственных интересов, недопущению использования государственными служащими должностных полномочий во внеслужебных целях, а также деятельности по оказанию государственных услуг. Определяя административную процедуру в виде исчерпывающего перечня видов деятельности, названный Закон устанавливает (ст. ст. 9 - 1), что государственный орган принимает регламенты и стандарты по вопросам организации и внутреннего порядка своей деятельности, а также по вопросам организации и порядка внутренней деятельности и деятельности во взаимодействии с физическими и юридическими лицами по оказанию государственной услуги.

Сопоставительный анализ российского и зарубежного законодательства подтверждает мысль о том, что наиболее существенные элементы регулирования административной деятельности, а таковыми являются действия органов исполнительной власти, способствующие в той или иной степени реализации прав граждан, должны быть закреплены законом. Именно в такой форме должны быть сформулированы наиболее существенные элементы регулирования административной деятельности, поскольку любые существенные вмешательства в права и свободы индивидуума должны иметь под собой законную основу.

Очевидно, что существует необходимость дальнейшего поиска согласованного подхода к оценке места и роли административных регламентов в системе нормативных правовых актов, к их структурированию и содержанию, установлению пределов "наполнения" процессуальными нормами и т.п.

Пока действующее законодательство не содержит исчерпывающих установлений в отношении содержания и общего порядка разработки, утверждения, изменения административных регламентов государственных органов <1>.

--------------------------------

<1> Рассматривая процедуру разработки и утверждения административных регламентов в рамках административной реформы, исследователи неоднократно обращались к процедурам разработки и принятия технических регламентов в соответствии с Федеральным закономот 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Указанный Федеральный закон определил очень жесткие рамки для процедур разработки и утверждения технических регламентов. Этот опыт лишь укрепляет позицию, согласно которой регламентация в рамках административной реформы может и должна осуществляться нормативными правовыми актами органов исполнительной власти.

Унификация деятельности по подготовке административных регламентов и упорядочения процесса оказания публичных услуг является важным способом обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы.

Это позволит не только унифицировать большую часть административных процедур, но также:

повысить эффективность функционирования административных органов независимо от территории их нахождения;

усилить контроль за правильностью деятельности административных органов;

конкретизировать ответственность должностных лиц за нарушение положений, регламентирующих административные процедуры;

установить гарантии по защите прав и интересов государства и его граждан при осуществлении административной деятельности.

Вместе с тем представляется очевидным, что эффективность процесса внедрения регламентов не может обеспечиваться посредством преобразований сугубо организационного и информационного плана (упорядочивание по времени и месту потока клиентов, обеспечение условий их индивидуальной информированности). Поэтому необходимы правовые решения, прежде всего, по концептуальным вопросам, таким, как более четкое отграничение функции по оказанию услуг от иных государственных функций и определение субъектов, принимающих регламент, объектов регламентирования и др. как на федеральном, так и на региональном уровнях <1>.

--------------------------------

<1> См. подробно: Административная реформа в субъектахРоссийской Федерации / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008.

Рассматриваемый критерий, безусловно, предполагает соблюдение разработанных в доктрине правил юридической техники.Регламентация административных процедур должна соответствовать таким требованиям, как связность и последовательность, точность и ясность изложения, императивность предписаний <1>. Нарушение этих требований служит одной из основных известных причин появления административных барьеров.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Юридическая техника / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009.

Другим критерием разграничения административных процедур и административных барьеров может выступать следование системному единству административных процедур.Административные процедуры должны встраиваться в общую концепцию развития законодательства в целом и административного права в частности <1>. Практика показывает, что введение отдельных административных процедур, не сообразующихся с общей линией правового развития, снижает их эффективность и в конечном счете обусловливает их перерождение в административные барьеры.

--------------------------------

<1> См.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ю.А. Тихомирова. М., 2010.

В этой связи большое значение имеют правовые принципы административных процедур как института административного права. Исследователи отмечают, что принципы административных процедур, с одной стороны, призваны ограничить пределы усмотрения должностных лиц органов публичной власти, а с другой - предоставить максимум свободы в реализации прав и интересов частных лиц <1>, что они являются инструментом, при помощи которого конституционные ценности воплощаются в нормы права, регламентирующие отдельные административные производства <2>.

--------------------------------

<1> См.: Ефремов М.О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 19.

<2> См.: Зюзин В.А. Указ. соч. М., 2007. С. 10.

Конкретный перечень и содержание принципов реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти должны определяться исходя из принципов данной отрасли российского права, а также из тех принципов, в соответствии с которыми осуществляется административный процесс.

Принципы административного права, практически не были разработаны отечественной наукой <1>, и в настоящее время процесс их определения не завершен. Современные исследователи среди них обозначают: законность; федерализм и единство системы исполнительной власти; социальная ориентация деятельности органов и должностных лиц публичной администрации; судебный контроль за деятельностью всех без исключения субъектов исполнительной власти; детальная регуляция юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав человека от произвола администрации; прогнозирование; плановость; научная обоснованность; системность и др. <2>.

--------------------------------

<1> См. подробно: Бельский К.С. О принципах административного права // Государство и право. 1998. N 8. С. 7.

<2> См., например: Князев С.Д. Принципы российского административного права // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М., 2003. С. 29; Агафонов С.И., Сальников М.Г., Трегубова Е.В. Принципы реализации административных процедури запретов в исполнительной деятельности органов государственной власти // Административное и муниципальное право. 2009. N 12.

Что касается принципов административного процесса, то к ним относят: разрешение всех административных дел на основе действующего законодательства, в соответствии с процедурами, установленными административно-процессуальными нормами; процессуальное равенство всех лиц, участвующих в административном деле, перед законом и органом, разрешающим дело; гласность (открытость) административного процесса; ответственность административного органа (должностного лица) и лиц, участвующих в деле, за обоснованность и законность совершаемых в процессе действий и принимаемых решений; оперативность и эффективность процесса, и др. <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 41; Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. С. 35; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 209.

Как производные от вышеназванных учеными предлагаются следующие принципы административных процедур: законность, приоритет прав и законных интересов; открытость, доступность, обязательность, концентрация действий; координация процедур; обоснованность решения, и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 5; Экштайн К. Административная процедура - основа административного процесса // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. N 4. С. 147; Агафонов С.И., Сальников М.Г., Трегубова Е.В. Указ. соч.

Таким образом, принципы административных процедур должны ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:

полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задачи правильного применения закона;

необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;

развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами, выступающими потребителями услуг;

экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;

реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело <1>.

--------------------------------

<1> См. подробно: Административная реформа в России/ Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.

Третий критерий - критерий полезности административных процедур.Сформулированный М.М. Сперанским в начале XIX в. во "Введении к Уложению государственных законов", он раскрывается в следующей формуле: "Закон должен быть полезен каждому человеку". Критерий полезности административных процедур может быть скорректирован с учетом подхода экономиста Вильфредо Парето: они должны улучшать положение хотя бы одного субъекта частного права, не ухудшая положение остальных.

Четвертый критерий - формирование и развитие рыночной среды.Он применим к процедурам, имеющим отношение к рынкам любого типа, монополизированным или высоко конкурентным, будь то рынок услуг ЖКХ, рынок публичных услуг, рынок драгоценных металлов, автомобильный, авиационный, рынок рабочей силы или, наконец, так называемый политический рынок <1>.

--------------------------------

<1> От лауреата Нобелевской премии в области экономики Джеймса Бьюкенена идет определение политики как товара, который сам себя продает.

Так, например, пороговой величиной, свидетельствующей о том, что в стране осуществлена критическая масса преобразований по созданию рыночных условий для бизнеса, по мнению экспертов Всемирного банка, является достижение малым бизнесом доли 40% в общей численности занятых. В экономически развитых странах такая доля, как правило, превышает 50%. Малое предпринимательство является важным стимулом экономического роста, развития занятости, создания конкурентной среды. Но оно в отличие от крупного бизнеса наиболее чувствительно к административным барьерам. Поэтому не случайно в развитых странах, странах с переходной экономикой предусматриваются специальные меры по снижению для малого бизнеса административного бремени <1>.

--------------------------------

<1> См. подробно: Истомина Л.А., Германович Г.В, Пяткина С.Ф. и др. Малое предпринимательство: как снизить административные барьеры? Зарубежный опыт. М., 2003.

В разграничении административных процедур и барьеров важное значение имеет пятый критерий, определяющий реализуемость административных процедур.Во многом она обусловлена качеством текстов правовых актов, устанавливающих административные процедуры, эффективностью правоприменения, уровнем правосознания и правовой культуры граждан. Но не меньшее значение имеют факторы ресурсного обеспечения правовых норм (финансового, материального, организационного, информационного и др.).

Шестой критерий - соответствие затрат ожидаемым результатам.При оценке административных процедур следует различать количественную и качественную оценки. В первом случае в качестве измерителей эффективности могут выступать как стоимостные, так и натурально-вещественные показатели (финансовые потери и затраты, задействованные людские и материальные ресурсы и т.д.). Качественная оценка, строящаяся на основе количественных показателей, предполагает проводимую по итогам действия процедур оценку социально-экономического развития, повышения эффективности государственного управления, доверия населения к государству в целом и к отдельным административным органам и т.д.

В применении этого критерия нельзя сводить задачу к получению только качественных характеристик эффективности или неэффективности соответствующих процедур или только количественных оценок относительно, например, объема затрат на их обеспечение и исполнение. Дело в том, что дефекты административных процедур проявляются не сразу. Многие из них являются эффективными только в ограниченном временном пространстве, но неэффективны в более отдаленной перспективе.

При оценке административных процедур можно использовать прогнозную и ретроспективную оценку эффективности их действия. О прогнозной оценке представляется возможным вести речь на стадии подготовки законопроекта или иного акта, устанавливающего новую административную процедуру. Для проведения такой оценки необходима достаточная для получения относительно точного прогноза статистическая база. Не менее важным является применение ретроспективной оценки установленных административных процедур, когда по прошествии некоторого времени анализируются ход их осуществления, а также те последствия, которые они вызывают.

Седьмой критерий - соответствие административных процедур целевому их предназначению.Правоприменение представляет собой сложный механизм материально-правовых, процессуальных, организационных, технических, психологических и иных связей и отношений. Данный механизм должен способствовать достижению целей законодательства. Однако он может и исказить эти цели, подменить требования правовых предписаний, например должностных, тем самым снизить эффективность правового регулирования.

Сложность применения названного критерия обусловлена многообразием целей, которые преследуются при введении той или иной процедуры.

Вопросы целевого развития права и законодательства всегда были в центре внимания правовой науки <1>. Согласно классической теории, следует учитывать деление целей на функциональные и предметные, на материальные и юридические <2>. Вместе с тем необходимо выделять общую цель, проявляемую как идеальное выражение будущего в настоящем <3>.

--------------------------------

<1> См., например: Иеринг Р. Цель в праве. СПб., 1881; Керимов Д.А. Категория цели в советском праве // Правоведение. 1964. N 3; Орлов В.Н., Экимов А.И. Цель в норме социалистического права // Правоведение. 1968. N 5; Самощенко И.С., Никитинский В.И. Цели правовых норм - масштаб оценки их эффективности // Уч. зап. ВНИИСЗ. Вып. 19. М., 1969. С. 52; Михайлова М. Цел и целесъобразност в правото. София, 1983; Чулюкин Л.Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань, 1984; и др.

<2> Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С. и др. Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 36.

<3> См. подробно: Насырова Т.Я. (Хабриева Т.Я.). Телеологическое (целевое) толкование советского закона. Казань, 1988. С. 13 - 27.

Цели административных процедур часто находятся за пределами правовой материи, хотя некоторые из них непосредственно формируются в тех актах, которые устанавливают соответствующие процедуры. При их оценке необходимо ориентироваться не только на законность требований административных органов, правомерность поведения или поступков людей, но и на практические материальные результаты действия административных процедур. Сложность использования данного критерия обусловлена противоречивостью общественных, групповых и личных интересов.

Тем не менее этот критерий позволяет избежать сверхформализма. В услуге не должно быть отказано по причине несоблюдения формы (например, в заявлении), если цель может быть достигнута и без ее соблюдения. В этой связи во многих государствах устанавливается минимальный пакет документов, необходимых для оказания услуги. Гражданин не обязан доказывать обстоятельства, которые орган власти может выяснить в силу своих функциональных обязанностей. В Российской Федерации эта обязанность органов власти впервые законодательно закреплена Федеральным закономот 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

В качестве восьмого критерия можно рассматривать соответствие административных процедур социальным ожиданиям.Многие административные процедуры не воспринимаются обществом в целом либо отдельными социальными группами в результате не только их несоответствия социальным ожиданиям, но и слабой информированности общества о содержании административных процедур либо недостаточного их обоснования в тех актах, которые их закрепляют. Необходимы социологические исследования как на стадии разработки соответствующих актов, так и практики их применения.

Для современного правового государства вопрос об открытости власти является первостепенным. Информационная открытость власти позволяет гражданам получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии российского общества и органах власти; укрепляет действенность и эффективность общественного контроля за их деятельностью. При этом прозрачность деятельности органов власти всех уровней, реальная доступность получения информации о принимаемых ими решениях, об их текущей деятельности является не только необходимым элементом осуществления постоянной и надежной связи между гражданами и их представителями во властных структурах, но и средством эффективного функционирования самих органов власти.

Федеральным закономот 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <1> предусмотрены следующие принципы реализации права на информацию о деятельности органов власти:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;

3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;

4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

На информационную открытость власти направлены меры для создания так называемого электронного правительства, которое должно обеспечить гражданам взаимодействие с органами публичной власти в любом месте и в любое время.

Использование электронных форм коммуникаций для предоставления государственных услуг может значительно ускорить и упростить их получение, расширить доступ к ним со стороны граждан и организаций, а также снизить расходы органов власти на выполнение соответствующих функций.

Подобный порядок открывает доступ и к проектам нормативных правовых актов, что позволяет гражданам участвовать в их обсуждении до окончательного принятия. Законы, регламентирующие такой порядок, приняты более чем в 70 странах <1>.

--------------------------------

<1> Подробный обзор законодательства стран мира и ссылки на полные тексты нормативных актов содержатся в материалах: Banisar D. (Privacy International). Freedom of Information and Access to Government Records Around the World (http:// www.freedominfo.org/ documents/ global_survey2004.pdf).

Переход на электронные технологии - "дематериализация административных процедур" - является важным аспектом упрощения административных формальностей в отношениях "гражданин - орган исполнительной власти".

За счет перевода в электронную форму огромного массива информации, находящейся в распоряжении исполнительных органов власти, достигается значительное снижение издержек распространения документов, облегчающее участие в нормотворческой деятельности значительного большего числа заинтересованных лиц и экспертов, чем это было возможно когда-либо ранее.

Представляется, что решение названных выше задач по повышению открытости органов исполнительной власти позволит достичь сразу нескольких целей. Первая - сделать российское государство более демократичным, информационно открытым и "прозрачным" для граждан. Вторая - повысить эффективность деятельности государственного аппарата. Ибо мировой опыт показывает, что непрозрачная, а следовательно, безответственная власть неэффективна. И, наконец, третья - установление общественного контроля над властью, который позволит повысить ответственность государственных и муниципальных служащих за свою деятельность, сделает более эффективной борьбу с коррупцией, растратами, злоупотреблением должностным положением, поскольку открытость деятельности и коррупция, злоупотребление должностным положением - несовместимы.

Понятно, что речь идет о начальных попытках формулирования критериев, позволяющих разграничить необходимые административные процедуры от административных барьеров. Предстоит большая работа не только по дальнейшему теоретическому обоснованию указанных критериев, но и по их практическому внедрению.

Отдельные критерии определения административных процедур как барьеров используются в механизме оценки регулирующего воздействия нормативных актов. "Формат" нового аналитического модуля запрограммирован ПостановлениемПравительства РФ от 15 мая 2010 г. N 336 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".Постановлениетребует, чтобы при подготовке нормативно-правового акта были тщательно изучены все возможные последствия и риски введения регулирования; рассчитаны его положительные (отрицательные) последствия; выявлены возможные затраты для бюджета и издержки для субъектов предпринимательской деятельности и потребителей. И, что самое главное, должно быть определено, существует ли причинно-следственная связь между осуществлением регулятивного воздействия и решением поставленной проблемы.

Оценка регулирующего воздействия проводится в отношении актов, регулирующих отношения в сферах:

- организации и осуществления государственного контроля (надзора);

- установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, накладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

- оценки соответствия;

- безопасности процессов производства.

Пока еще рано говорить о действенности механизма оценки регулирующего воздействия. Тем не менее можно отметить позитивную динамику. В Министерстве экономического развития РФ начал функционировать Департамент оценки регулирующего воздействия. Становятся более совершенными методики подготовки заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты <1>. В частности, начиная с 2011 г. проводятся опросы регионов, что, несомненно, повышает общий уровень экспертных оценок <2>.

--------------------------------

<1> http:// www.economy.gov.ru/ minec/ about/ structure/ depRegulatingInfluence7WCM_PI= 1&WCM_PI= 1&WCM_ Page. ba829c0043dd990 bb210b6ca0b86d358=1.

<2> Решение от 22 декабря 2011 г., размещенное на официальном сайте Минэкономразвития России. См.: Информация об учете мнения регионов при подготовке Минэкономразвития России заключений об оценке регулирующего воздействия // http:// www.economy.gov.ru/ minec/ about/ structure/ depregulatinginfluence/ doc20101222_07.

Однако еще необходимо преодолеть ограниченность подхода к оценке регулирующего воздействия. Как свидетельствует анализ заключений, последние в основном являются продуктом экономического анализа. Правовые и социологические критерии используются редко либо в недостаточном объеме, что обедняет содержание оценок регулирующего воздействия актов.

Таким образом, сохраняется актуальность разработки новой комплексной методологии, которая может быть применена для решения прикладных задач совершенствования законодательства, в том числе в вопросах упорядочивания административных процедур и устранения избыточных административных барьеров.