Ж. Марку административные акты и процедуры россии и других государств европы

Вводные замечания

Современное административное право возникло в результате наличия двух основных потребностей: обеспечения соблюдения законов исполнительными органами и защиты прав граждан в их отношениях с органами власти. Первая потребность придает административным действиям определяемый законом характер, поскольку публичное осуществление административных полномочий относится к функциям исполнительной власти. Вторая является условием правового государства: государственные органы обязаны уважать права всех граждан наравне с другими субъектами права. Но поскольку государственные органы являются особыми субъектами права, необходимо развитие институтов и особых процедур даже в странах системы общего права, где правовая система в принципе отвергает идею необходимости особого правового режима государственных органов.

Одновременно с развитием либерализма административное право придало конкретное юридическое выражение и разделению сферы публичного и частного, которое появилось вместе с формированием современного государства. Демократия предполагает значительное увеличение функций государства и, соответственно, объектов административного права. В Англии этот аргумент был также поддержан теми, кто считал, что в английском праве должно выделяться административное право <1>, в противовес сторонникам традиционного общего права <2>. Увеличение функций государства в странах континентального права не привело к пересмотру идеи необходимости разделения публичной и частной сферы; напротив, она была усилена развитием концепции прав и основных свобод человека до уровня норм писаного (позитивного)права.

--------------------------------

<1> Robson W.A. Justice and Administrative Law: a Study of the British Constitution. 3eme ed. Londres, 1951 (1ere ed. 1928).

<2> Dicey A.V. An Introduction to the Study of the Law of the Constitution / Introduction de E.C.S. Wade. Londres, 1982 (1ere ed. 1885).

Экономические реформы 70-х гг. прошлого столетия вызвали частичное изменение роли государства, связанное с концепцией государства всеобщего благоденствия (Welfare State),в пользу восстановления роли рынка, но не привели к сужению сферы административного права. Это противоречило бы процессам институционализации рынка, вызывающим необходимость в установлении новых правил регулирования и изменения институтов в целях обеспечения контроля и разрешения споров <1>.

--------------------------------

<1> Marcou G. Politiche di liberalizzazione ed espansione del diritto pubblico // Lucarelli A. Il Diritto Pubblico tra crisi e ricostruzione / Ed. La Scuola di Pitagora. Naples, 2009. P. 43 - 64.

Российская система изменилась одновременно с этим сдвигом. Советская система и раньше не игнорировала разделения публичной и частной сферы, однако она основывалась на идеологической установке развития общественного и политического порядка, при котором советское государство способствовало единству социальных и экономических процессов. Государственные органы не могли допустить конфликты между индивидом и государством, поскольку социалистический общественный порядок, как считалось, устранил различия между классами. Это предопределило более привилегированное положение собственности, принадлежавшей Советскому государству; в результате при конфликтах частных и публичных интересов появился дисбаланс между защитой публичных и частных интересов. В своей основе это неравенство не особо отличалось от того положения, которое сложилось в административном праве европейских стран в XIX в., за исключением того, что Советское государство контролировало весь комплекс социальной деятельности. Только в конце 60-х гг. XX в. появилась "перспектива" возможного судебного контроля за законностью действий государственных органов, которые затрагивали интересы частных лиц и имущественные права граждан, и расширение этого типа контроля нашло поддержку в среде юристов <1>. Но в условиях той эпохи такой контроль имел ограниченные результаты.

--------------------------------

<1> См.: Tikhomirov Iouri A. Pouvoir et administration dans la societe socialiste. Paris, 1974. P. 139 (Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968).

После распада Советского Союза и принятия КонституцииРоссийской Федерации в 1993 г. начался новый этап развития страны, в ходе которого российское право должно было решать те же проблемы, с которыми сталкивались европейские страны. Но изменение государственных органов - это процесс более длительный и сложный, чем изменениеКонституции. В настоящее время науке административного права России приходится решать крайне сложные задачи по содействию развитию законодательства и судебной практики на основе новой Конституции. В этом незаменимым источником является сравнительное право.

Концентрируя внимание на вопросах административных процедур и контроля, ученые поднимают наиболее актуальные для административного права России вопросы, рассматривая их в контексте общеевропейского опыта. Процедуры формируют рамки юридической деятельности государственных органов, являются первостепенным условием законности действий, обеспечивают учет и сохраняют баланс интересов участников отношений в процессе принятия соответствующих решений. Процедуры позволяют также гражданам участвовать в принятии решений, что придает им большую эффективность; они способствуют также демократической легитимации решений. Административный контроль осуществляется государственными органами для обеспечения соблюдения законности субъектами права, а также самими государственными органами по инициативе субъектов права. Можно утверждать, что на сегодняшний день судебный контроль является основной формой, поскольку эффективность прочих видов контроля зависит в основном от эффективности судебного контроля. С начала 1990-х гг. в России заметен существенный прогресс в данной области <1>, несмотря на фактический отказ от специализированных административных судов. Изучение административных процедур и контроля позволяет выявить, что государственные органы не могут больше действовать только на основании властного принципа, они должны также заручаться согласием частных лиц. Несмотря на важность средств правовой защиты, они не были исследованы в рамках настоящего проекта, но судебная практика европейских стран была использована в качестве источника права, чтобы разъяснить действие и суть процедур там, где это было необходимо.

--------------------------------

<1> Solomon P.H. Jr. Judicial Power in Russia: through the Prism of Administrative Justice // Law and Society Review. September 2004. Vol. 38. N 3. P. 549 - 581; Belov S. Recent Developments in Russian Constitutional and Administrative Law // International Journal of Legal Information. 2007. Vol. 35. P. 278 - 293. Это развитие было предопределеноЗакономСССР от 2 ноября 1989 г. N 719-1 "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан", который предоставил возможность правовой защиты против любого действия государственного органа, затрагивающего права гражданина, а также впоследствииЗакономРФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", который расширил сферу такой защиты, включив туда и свободы гражданина, а также бездействие государственного органа, повлекшее за собой существенный фактический ущерб. Эти средства судебной защиты в настоящее время регулируютсяГражданским процессуальнымиАрбитражным процессуальным кодексамиРФ.

Новое административное право России приобретает на сегодняшний день основные черты, присущие административному праву в других странах континентальной Европы, что позволяет отнести его к общему семейству административного права европейских стран.

Юридическая деятельность государственных органов в рамках Европейского союза проявляется в основном в односторонних административных актах и договорах. Эти две категории актов подчиняются различным процедурам; они в равной степени находятся под влиянием и права Европейского союза, и права, основанного на Европейской конвенциио защите прав человека и основных свобод.

Мы не будем останавливаться на изложении основ европейского правопорядка с целью определить место российского права в будущем. Остановимся лишь на некоторых характерных его чертах. Даже административные договоры выступают в основном как односторонние сделки, хотя в некоторых случаях законом или судебным решением предусмотрено согласие сторон. Это фактически подтверждает, что односторонний акт может рассматриваться как типичный способ действия государственных органов, который отделяет их от области частного права, что использование административных договоров началось только в последнее время и что они занимают различное положение в административном праве разных стран. Актуальность данного вопроса подтверждают и исследования, которые освещают французский опыт применения в частном секторе различных типов административных актов для управления органами государственного аппарата и их имуществом, в том числе зданиями <1>.

--------------------------------

<1> См. статьи Ж.-М. Понтье и Н.В. Путило.

Одним из наиболее важных критериев дифференциации между системами административного права европейских стран является режим односторонних актов, особенно определение самого понятия административного акта, в частности, включает ли оно в себя акты регулирования (нормативные акты) или нет. Правила процедуры и средства правовой защиты во многом определяются понятием административного акта, принятым в данной правовой системе. Процедуры, связанные с разработкой нормативных актов, привлекают меньше внимания, чем связанные с ненормативными актами, ввиду того, что последние непосредственно воздействуют на права лиц и не являются менее важными для правопорядка и соблюдения иерархии норм. Однако отметим, что именно процедуры, связанные с ненормативными актами, являются наиболее длительными.

В материалах исследования определенное внимание обращается также на реформы, предпринятые для упрощения структуры государственных органов, делегирование частным лицам права содействовать осуществлению публичной власти, на источники, на общий характер и существенные различия административных процедур. Для того чтобы в будущем поставить российское административное право в один ряд с административным правом других европейских стран, в основу анализа кладутся следующие страны, известные различными характеристиками их систем административного права: Германия, Австрия, Франция, Италия, Великобритания и Швеция, однако при необходимости будут даваться ссылки и на другие страны. Речь пойдет не о проведении систематического сравнения, а о выявлении характеристик исследуемых систем, заслуживающих внимания, в конкретных темах, в отношении актуальных проблем развития российского административного права.