Ю.А. Тихомиров административные процедуры: доктрина и практика

Публичная деятельность сопряжена с нормативными правилами и усмотрением. Но отступления от норм, дублирование, злоупотребления встречаются часто. В публично-правовой сфере их можно предотвращать с помощью упорядочения и прежде всего процедур. Наиболее актуален сейчас вопрос об административных процедурах, без которых трудно наладить эффективную государственную и социально-экономическую деятельность.

Понимание процедуры как порядка породило систему сложных процессуальных норм, с помощью которых развиваются законодательный, бюджетный, гражданский процессы и т.п. Сложнее формируется процесс в административной сфере ввиду ее безграничных объемов, динамичности и быстротечности изменений в ней. В законах прошлых лет и нашего времени пока еще мало процедурных правил как таковых, хотя наметилась явно положительная тенденция. Дело в том, что советская доктрина административного права исходила из признания доминирования жестких разрешительно-контрольных регуляторов. "Господство" Кодекса об административных правонарушениях и сейчас дает о себе знать.

Между тем потребность в балансе норм материального и процессуального права диктует более широкую трактовку юридического процесса как порядка деятельности компетентных органов, урегулированной процессуальными нормами и состоящей в принятии общих или индивидуальных юридических режимов. В этом смысле юридический процесс может быть правотворческим и правоприменительным.

Отсюда разработка проблем процессуального права и отраслей процессуального законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Концепции развития российского законодательства. М., 2010.

В науке административного права юридический процесс представляет собой разновидность процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности. Ему присущи системы процессуального законодательства, в частности административные процессы и административное производство. Понимание процедур в позитивном смысле привело ученых к исследованию управленческих процедур, охватывающих разные виды управленческой деятельности (нормотворчества, контроля, реализации прав и обязанностей граждан, организации работы органов и т.п.) <1>. Но не хватало системных характеристик.

--------------------------------

<1> См.: Управленческие процедуры. М., 1988.

В условиях административной реформы потребовалось более емкое определение административной процедуры. Это - нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей <1>. В этой связи вполне обоснована постановка вопроса об элементах административной процедуры, позволяющих точнее определить ее критерии. К таким элементам относятся:

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2008; Он же. Современное публичное право. М., 2009.

а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм;

б) типичный "набор" юридических документов, принимаемых субъектами компетенции;

в) стадии и виды деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий и их связь;

г) временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность).

Названные элементы опосредуются правом. По своей природе они являются преимущественно организационно-функциональными правилами. Их юридический аспект выражен в операциональном расчленении диспозиции материальной нормы и даже во введении микрогипотез.

В административном праве, нормы которого имеются почти во всех отраслях права, нужны иные, а именно позитивные, процедуры. Это - наиболее важная форма реализации компетенции государственного или муниципального органа, закрепляемая как в статутных законах и положениях, так и в отраслевых (тематических) законах. Показательна тяжелая судьба концепций регулирования в этой сфере. В середине 90-х годов XX в. автор разрабатывал проект закона о процедурах преодоления разногласий и споров в системе государственной власти, но его обсуждение затянулось. В начале 2000 г. автор и коллеги подготовили проект закона об административных процедурах, у которого в Государственной Думе оказался проект-конкурент. Движение остановилось и затем было продолжено только путем издания специальных актов.

С помощью процедур организуется деятельность публичных субъектов принятия решений, юридических лиц и граждан, действующих в русле этих решений. Именно процедуры способствуют уменьшению правонарушений и введению соответствующих коллизионных норм - в КоАПРФ, а также в будущий Кодекс административного судопроизводства.

Каковы принципы административных процедур? Это - правореализационное обеспечение, законность, открытость и доступность, обязательность, эффективность, концентрация оперативных действий ("одно окно").

В общем плане можно вести речь: а) о праве гражданина, юридического лица обратиться в установленном порядке за получением документов и решений (в том числе и в качестве собственников); б) об обязанности органа или должностного лица, управомоченного принять решение, собрать по данной просьбе всю необходимую информацию, а соответствующих органов - представить ее ответственному органу; в) об обязанности последнего представить гражданину или юридическому лицу комплект документов или текст принятого решения; г) о точных и кратких сроках ответов. Типология обращений потребует юридических характеристик разных "окон" и способов регламентации их деятельности.

Налицо широкий круг лиц - физических и юридических, охватываемых рамками административного процесса. Применение норм разных отраслей права неизбежно втягивает в его орбиту органы исполнительной власти и местного самоуправления, юридические лица различных организационно-правовых форм, наконец, граждан. Социальный аспект процедур очень важен, поскольку отражает гарантированные виды отношений граждан с публичными властями. Данная проблема требует специальных решений, включая развитие института административной юстиции.

Таким образом, административные процедуры являются одной из двух составных частей административно-процессуального законодательства. В сочетании с административно-материальными нормами они находятся в системе административного права. А оно, как известно, регулирует почти все области государственной и общественной жизни, оценивая их с достаточно специфических административно-правовых позиций.

Многообразие управленческой деятельности публичных органов и учреждений требует введения и использования различных процедур. Мы выделяем прежде всего позитивные административные процедуры, призванные нормировать, упорядочить и стабилизировать основные виды деятельности. Другие процедуры назовем коллизионными, поскольку они предназначены для рассмотрения споров и разногласий. К ним могут относиться административные, судебные и смешанные процедуры. Но есть и другая позиция, а именно трактовка административного процесса в узком смысле только как порядка разрешения административно-деликтных правовых споров <1>, что не в полной мере отражает современный регулятивный потенциал административного права.

--------------------------------

<1> См., например: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 4-е изд. М., 2009. С. 655 - 850.

Различение видов административных процедур проводится нами согласно разновидностям решаемых задач в рамках компетенции субъектов права. Оговоримся сразу по поводу типа задач - они предусмотрены в нормативном режиме как периодически и постоянно возникающие либо как непредвиденные и новые.

Итак, административная процедура - это нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях осуществления их компетенции и оказания публичных услуг. В таком определении отражены все юридически значимые элементы данного явления. Его назначение - ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности и демократичности.

Целесообразно систематизировать виды административных процедур как по их назначению, субъектам и участникам, так и по способам решения задач. Ниже дается классификация процедур.

1. Переговорно-согласительные.

2. Организационные: а) распорядок работы; б) регламенты заседаний, совещаний; в) правила подготовки и принятия правовых актов; г) правила работы с информацией, порядок доступа к информации, ее передачи; д) порядок делегирования полномочий; е) порядок реорганизации и ликвидации органов и организаций.

3. Административные регламенты: а) порядок осуществления функций и решения задач; б) правила оказания услуг клиентам; в) правила проведения конкурсов (кадровых, на получение госзаказов и др.).

4. Ситуационные: а) порядок оценки регулирующего воздействия; б) действия в экстремальных ситуациях; в) правовой мониторинг; г) антикоррупционная экспертиза.

5. Контрольные: а) общий порядок контроля (Федеральный законот 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"); б) специальные и тематические формы контроля; в) внутрисистемный порядок контроля (в том числе антимонопольного в связи с проведением конкурсов на размещение заказов); г) оценочные процедуры контроля.

6. Координационные: а) взаимодействие между госорганами и муниципальными органами; б) сотрудничество с хозяйствующими субъектами; в) совместное решение комплексных задач; г) консультативные (с партиями, общественными объединениями и движениями).

7. Демократические (социальные): а) о рассмотрении жалоб и заявлений граждан; б) о порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц (предпринимателей); в) о доступе граждан к информации о деятельности госорганов; г) о реализации общественной правотворческой инициативы; д) о порядке участия граждан в управлении государственными делами.

8. Смешанные административно-судебные (в рамках КоАПРФ и др.): процедуры досудебного рассмотрения жалоб и заявлений граждан и организаций.

9. Коллизионные: а) порядок рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами исполнительной власти; б) паритетные комиссии; в) согласительные комиссии; г) порядок рассмотрения жалоб граждан в системе управления (в том числе апелляционные комиссии); д) порядок исполнения судебных решений о взыскании ущерба в органах исполнительной власти.

10. Информационно-технологические: программа "Электронная Россия" предусматривает реализацию мероприятий по основным взаимосвязанным направлениям.

11. Технические регламенты (Федеральный законот 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании").

Существуют разные способы закрепления административных процедур: (1) закон, (2) регламент, (3) правила, (4) положение, (5) распорядок, (6) соглашение. Их не следует использовать произвольно, поскольку требуется адекватное отражение в них типов задач. Второй, четвертый и пятый способы в большей степени "привязаны" к сугубо организационным процедурам, третий и шестой - к функциональным задачам.

Как зарождаются административные процедуры? Исходным пунктом является правильное определение компетенции органа, т.е. предметов ведения как объектов воздействия (сферы полномочий), ответственности и ресурсов, необходимых для выполнения полномочий <1>. Практика пока еще далека от такого подхода, поэтому обоснованность и точность определения элементов компетенции в законах и положениях остается актуальной проблемой. Проводимая в настоящее время работа по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти служит тому подтверждением.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

СтатьяЮ.А. Тихомирова "Теория компетенции" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", N 10, 2000.

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.

Необходимо определить те участки деятельности субъекта права, которые потребуют устойчивых и повторяющихся юридических действий и актов. Выбор критерия для разработки и введения административных процедур очень важен.

Следующий этап требует осуществления процедур, которые позволили бы провести своего рода организационно-структурное оформление органа. Имеются в виду распределение функций между внутриструктурными подразделениями, заместителями руководителя и утверждение соответствующих (при этом взаимосвязанных) положений и должностных инструкций. Полезны введение четкого распорядка работы и регламентация порядка составления планов и программ, проведения заседаний коллегий, совещаний, "внешних" акций и т.п.

Переход от статики к динамике требует установления других процедур и связан с введением порядка решения функциональных задач государственных и муниципальных органов. Это могут быть либо отдельные правительственные и ведомственные процедуры, либо процедуры, "встроенные" в структуру тематического закона (Бюджетного,Земельногои иных кодексов). Без них в рамках компетенции органа (должностного лица) происходит поспешное и не всегда эффективное решение задач. Например, долго и безуспешно ищут партнеров, проводят согласования документов.

Особого внимания заслуживают особенности процедур решения постепенно возникающих или оперативных задач. И здесь требуется тщательно урегулировать порядок совместного или согласованного их решения. Этому посвящены нормативно установленные функции.

Самостоятельным видом административных процедур является установление порядка принятия решений государственными и муниципальными органами. В статутных законах и положениях об органах целесообразно закрепить основные элементы процедуры. Используя прошлый и современный опыт, можно устанавливать правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов. Этим вопросам посвящено и известное ПостановлениеПравительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Институт законодательства и сравнительного правоведения подготовил такие правила для администраций Тверской и Нижегородской областей.

И все же было бы оправданным в федеральном законодательном акте закрепить базовые элементы, а именно: управомоченных субъектов; основания и виды актов; порядок коллегиального и единоличного их принятия; принятие и оформление устных решений; этапы подготовки проектов (включая использование заключений экспертов и общественного мнения); гласность и информацию; требования к оформлению, регистрации, учету, хранению и порядку изменений; наконец, организацию исполнения.

Административные процедуры ориентированы не только на самоорганизацию органов и организаций. Их назначение - упорядочить внешние связи и взаимоотношения субъектов права в земельных, налоговых, строительных, бюджетных и иных сферах <1>. Пока же таких процедур почти нет, что приводит к хаотичности связей и большим потерям времени.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд. М., 2006.

Речь идет об усилении законодательного регулирования административных процедур. Лишь тогда эти процедуры выйдут из-под опеки подзаконных актов и станут на прочную и стабильную почву закона. Все участники получат гарантии устойчивой деятельности в соответствии с их правами и законными интересами. Отечественные традиции и опыт иностранных государств служат тому доказательством.

В современных условиях резко увеличился удельный вес административных регламентов. Мы являемся свидетелями "регламентного бума". Первыми стали типовые регламенты, которые призваны урегулировать основные вопросы организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти. Речь идет именно о системной упорядоченности всех их элементов, обеспечивающей их связь и согласованность и не допускающей "выпадения" какого-либо из них. Вместе с тем принимались типовые регламенты, в соответствии с которыми разрабатывались и вводились в действие регламенты федеральных министерств, агентств и служб. Эта работа была завершена к середине 2006 г.

Следующий шаг был сделан летом 2010 г., когда был принят Федеральный законот 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". В нем естьглава 3"Административные регламенты". Установлено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. В Законе содержатся разделы, устанавливающие: 1) общие положения; 2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме; 4) формы контроля за исполнением административного регламента; 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Подробно регулируются требования к разработке проектов административных регламентов (ст. 13)и требования к стандарту предоставления услуги(ст. 14).

Предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах происходит по принципу "одного окна", в соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии.

Заключаются соглашения о взаимодействии между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ и муниципальными органами.

В гл. 5Закона регулируется использование информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Правила и порядок информационно-технологического взаимодействия информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также требования к инфраструктуре, обеспечивающей их взаимодействие, устанавливаются Правительством РФ. Технические стандарты и требования, включая требования к технической совместимости информационных систем, требования к стандартам и протоколам обмена данными в электронной форме при информационно-технологическом взаимодействии информационных систем, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики в сфере информационных отношений.

Особую актуальность в России приобретают концепция и стратегия развития института правового мониторинга <1>. Он позволяет определять реальное исполнение законов и иных правовых актов на основе процедур. В Земельном,Градостроительноми иных кодексах содержатся общие правила, конкретизирующиеся в правительственных и ведомственных положениях о мониторинге в сфере земельных, водных, бюджетных, трудовых и иных отношений. Ученые разрабатывают корреляции между тематическим и правовым мониторингом.

--------------------------------

<1> См.: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие. М., 2009.

Можно сделать следующие выводы. Во-первых, бесспорно, что административные процедуры позволяют формировать полноценное административно-процессуальное право, включающее административное судопроизводство. Во-вторых, административные процедуры нуждаются в разных способах законодательного и иного регулирования. По-прежнему актуален вопрос о подготовке и принятии федерального закона об административных процедурах. В-третьих, предстоит масштабное использование административных процедур гражданами, служащими и должностными лицами, их освоение и правильное применение.

Думается, ученые-административисты внесут свой вклад в решение этих задач.