Раздел IV. Административные органы и частные лица:

МЕХАНИЗМЫ И ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

Л.К. ТЕРЕЩЕНКО

ПРОЦЕДУРЫ И ГАРАНТИИ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ УЧАСТИЕ

ФИЗИЧЕСКИХ И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В ИХ ОТНОШЕНИЯХ

С ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

1. Процедуры и гарантии, обеспечивающие участие физических и юридических лиц в их отношениях с органами публичной власти, в свете административной реформы. Правоотношения, в рамках которых происходит взаимодействие физических и юридических лиц с государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления (далее - органы публичной власти), возникают как по инициативе самих физических и юридических лиц, так и по инициативе органов публичной власти. В первом случае это может быть связано с необходимостью исполнения обязательств, возложенных на физических и юридических лиц законом, получения информации, документов, разрешений, выполнением определенных действий, с которыми закон связывает соответствующие правовые последствия, в том числе возникновение прав и обязанностей. Во втором случае, когда отношения возникают по инициативе органов публичной власти, чаще всего они связаны с реализацией контрольных и надзорных функций этих органов.

Процедуры и гарантии, обеспечивающие участие физических и юридических лиц в их отношениях с органами публичной власти, в основном схожи в обеих группах отношений, однако для первой группы важны определенные условия, предпосылки, позволяющие реализовать взаимодействие физических и юридических лиц с органами публичной власти. Речь идет о доступности информации, позволяющей определить, кто, какой орган уполномочен исполнять ту или иную государственную (муниципальную) функцию или услугу, что необходимо, чтобы получить эту услугу, какие документы нужны, и т.д.

Основной целью проводимой в Российской Федерации административной реформы наряду с формированием эффективного механизма государственного управления в России выступает создание принципиально новой системы взаимоотношений между государством в лице органов исполнительной власти и их должностных лиц, с одной стороны, и гражданином, гражданским обществом, предпринимательскими структурами - с другой. В числе основных задач административной реформы:

- разработка и внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти жителям страны;

- повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества;

- повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти.

Понятия "государственные услуги", "муниципальные услуги", "публичные услуги" появились в российском праве относительно недавно, только с проведением административной реформы, и первоначально были сформулированы в экономической науке. Естественно, это новое явление потребовало теоретической разработки и правового закрепления в действующем законодательстве. Российская юридическая наука традиционно оперировала понятиями "функции", "компетенция", "полномочия". Тем не менее в том смысле, который вкладывается в понятия публичных, государственных, муниципальных услуг, они существовали и раньше. Действительно, в любом обществе формируются и существуют общественно значимые, публичные интересы, потребности, обеспечение удовлетворения которых берут на себя государство или негосударственные структуры. С этой позиции публичная услуга - это деятельность, направленная на удовлетворение публичных интересов, потребностей. Оказание таких услуг государством непосредственным образом связано с его публичными функциями, т.е. главными направлениями деятельности, и вытекает из этих функций. В то же время удовлетворять общественно значимые, публичные интересы в определенных случаях могут и негосударственные структуры. Суть таких услуг, как публичные, от этого не меняется. Одна и та же услуга может являться и государственной, и публичной одновременно. Однако было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также было бы ошибочным.

Что касается определения публичных услуг, то в действующем законодательстве оно до последнего времени отсутствовало; юридическая наука (в отличие от экономической) также до последнего времени не уделяла внимания публичным услугам. Пожалуй, впервые в российской юридической науке определение публичных услуг было дано Ю.А. Тихомировым: "Публичные услуги означают юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан" <1>. Как видим, акцент справедливо делается не на том, кто оказывает публичные услуги, а на том, что они собой представляют и в чьих интересах оказываются.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 200.

Для государственных услуг, прежде всего федеральных, должна быть обеспечена универсальность, что предполагает гарантированность их предоставления на территории всей страны <1>. Минимум услуг не может зависеть от каких-либо внешних обстоятельств, "выгодности" или "невыгодности" их оказания. Универсальность заключается не только в оказании услуг любому определенному законом лицу на всей территории России, но и в том, что основные параметры такой услуги должны быть одинаковыми независимо от места ее оказания (качество, сроки, доступная цена). Государство гарантирует оказание государственных услуг, оно берет на себя организацию таких услуг, которые по своей сути являются социально значимыми, публичными услугами.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Публичные услуги и право. М., 2007; Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные// Журнал российского права. 2004. N 10; Путило Н.В.Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. N 6; Потапенко В.С.Образовательная деятельность и образовательные услуги: соотношение понятий // Журнал российского права. 2009. N 3.

Законодательство о государственных и муниципальных услугах, оказываемых органами исполнительной власти, находится на стадии формирования (как на федеральном, региональном, так и на муниципальном уровне). 27 июля 2010 г. был принят Федеральный законN 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ) <1>. Он регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия. Представляется важным, что нормыЗаконаприменяются и к другим организациям, если они участвуют в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Законопределяет понятие, систему государственных и муниципальных услуг, устанавливает требования к процедурам предоставления государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных и муниципальных функций, а также к порядку взаимодействия органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги и исполняющих государственные и муниципальные функции, с гражданами и организациями, в том числе в электронном виде.

Пока еще рано говорить об эффективности Закона, тем более что еще не все его статьи вступили в силу, однако предполагается, что его принятие позволит снизить издержки граждан и организаций на преодоление административных барьеров, повысить качество и эффективность исполнения принимаемых решений, уровень доступности государственных и муниципальных услуг, обеспечить единообразную правовую регламентацию действий и процедур по исполнению государственных и муниципальных функций, контроль исполнения государственных и муниципальных функций.

Закономпредусмотрена наряду с традиционной формой предоставления услуг также электронная форма. Применение современных информационных технологий позволяет облегчить и ускорить связь между гражданами и органами исполнительной власти; ликвидировать ограничения, налагаемые расписанием работы, или географической удаленностью, или другими факторами деятельности органов исполнительной власти; обеспечить доступность государственных и муниципальных услуг.

Отдельная главаЗакона посвящена организации предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах (МФЦ). Создание МФЦ стало одним из основных направлений реализации административной реформы еще до принятияЗакона. Предоставление государственных и муниципальных услуг в МФЦ осуществляется по принципу "одного окна", в соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя.

Для организации взаимодействия между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления заключаются соглашения о взаимодействии.

МФЦ создаются в форме государственных и муниципальных учреждений. К их функциям относятся взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями, участвующими в предоставлении государственных (муниципальных) услуг; информирование граждан и организаций; прием и выдача документов; обработка персональных данных, связанных с предоставлением указанных услуг. МФЦ должны обеспечить предоставление комплекса государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в режиме "единого окна". При этом взаимодействие органов, необходимое для оказания государственной услуги (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и т.п.), должно происходить без участия заявителя.

Федеральный законN 210-ФЗ тесно связан с реализацией Федеральной целевойпрограммы"Электронная Россия" и направлен на организацию комплексного предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг, МФЦ, универсальной электронной карты (для физических лиц) и других средств.

С 1 июля 2011 г. государственным и муниципальным структурам запрещается требовать от заявителя предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении других органов, предоставляющих государственные, муниципальные и иные услуги, а также требовать осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для оказания таких услуг, если это не предусмотрено соответствующими нормативными правовыми актами.

Правительство РФ распоряжением от 17 октября 2009 г. N 1555-р утвердило Планперехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти, согласно которому со временем через единый портал планируется обеспечить подачу заявлений и документов, мониторинг и получение результатов по ряду первоочередных и массовых общественно значимых государственных услуг, к которым, в частности, относятся:

- государственная регистрация юридических лиц;

- прием налоговых деклараций;

- регистрация работодателей в Пенсионном фонде РФ;

- государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- регистрация и технический осмотр автотранспортных средств;

- прием квалификационных экзаменов и выдача водительских удостоверений.

Лицу, желающему получить государственную (муниципальную) услугу, предоставлено право выбора: ему могут предоставить услугу в традиционном порядке, через МФЦ или через электронную приемную. Так, например, в Санкт-Петербурге создан информационный портал "Государственные услуги в Санкт-Петербурге", который содержит каталог услуг (отдельно для физических и юридических лиц) и предполагает выбор варианта получения услуги, возможность контролировать движение своего заявления. Электронная приемная, функционирующая в рамках портала, позволяет подать электронное заявление и получить государственную услугу через интернет-портал "Государственные услуги Санкт-Петербурга". Электронное заявление можно подать с домашнего или иного компьютера, подключенного к сети Интернет, либо воспользоваться специально выделенным для этого компьютером в любом МФЦ.

Вместе с тем опыт реализации проектов по созданию МФЦ выявил проблемы нормативно-правового характера при разработке и утверждении административных регламентов предоставляемых в МФЦ услуг, уставных и других документов, необходимых для деятельности МФЦ, а также при решении вопроса о юридической силе электронных документов. В целях успешного осуществления проектов по созданию новых МФЦ, а также по развитию уже существующих МФЦ ведется разработка нормативно-правового и методического обеспечения функционирования МФЦ.

2. Административные регламенты.Начиная с 2004 г. стали активно разрабатываться и приниматься административные регламенты отдельных органов исполнительной власти, регламенты взаимоотношений органов исполнительной власти между собой, должностные регламенты отдельных должностей государственной службы (как федеральной, так и службы субъектов РФ), определившие правила внутриведомственной административной процедуры исполнения государственных (муниципальных) функций и предоставления государственных (муниципальных) услуг. Административный регламент - также новый документ для российской практики. Он представляет собой нормативный правовой акт, определяющий процедуру осуществления действий и принятия решений органом исполнительной власти либо в связи с непосредственным обращением гражданина или организации в целях реализации их прав и законных интересов, либо в связи с исполнением возложенных на орган исполнительной власти в соответствии с законодательством полномочий. Правовое регулирование административные регламенты и государственные и муниципальные услуги получили в одном и том же законодательном акте, что вполне оправданно, поскольку в совокупности формируется цельное, комплексное регулирование определенных общественных отношений.

Административный регламент содержит необходимую информацию, достаточную как для получения государственной (муниципальной) услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной (муниципальной) функции или предоставления государственной (муниципальной) услуги должностными лицами органа исполнительной власти.

Применение административных регламентов позволяет: обеспечить четкую регламентацию процессов, включенных в административную процедуру; сократить сроки предоставления услуг гражданам и организациям; уменьшить количество документов, подаваемых гражданином для получения услуги; уменьшить число внутренних согласований; установить исчерпывающий и четкий перечень оснований для отказа в предоставлении услуги; расширить использование современных информационных и коммуникационных технологий; создать механизмы досудебного обжалования решений, действий и бездействия работников органов исполнительной власти, участвующих в оказании государственной (муниципальной) услуги; повысить персональную ответственность должностных лиц за несоблюдение административных процедур.

Административная процедура является элементом любого административного регламента и представляет собой юридически законченное действие государственного органа, имеет точно фиксируемое начало (юридический факт), стадии, сроки исполнения, специально уполномоченных исполнителей (должностных лиц), возможность вариативности принимаемых решений и юридически фиксируемый результат, который может стать началом следующей административной процедуры. Административные процедуры образуют разветвленную структуру административного регламента. Разнообразие этих структур отражает разницу в характерах государственных функций или услуг, позволяя формировать строго обоснованные конструкции.

Федеральным закономN 210-ФЗ установлено, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу. Однако чтобы избежать установления процедур, "удобных" исключительно самому органу,Закономпредусмотрен ряд мер, в том числе размещение проекта административного регламента в Сети на официальном сайте этого органа, проведение независимой экспертизы и экспертизы, осуществляемой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления.

В процессе проведения независимой экспертизы дается оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций. Следует отметить, что наряду с указанными экспертизами проводится и антикоррупционная экспертиза. Введение института экспертизы значительно расширяет возможности участия граждан и общественности в подготовке, принятии и реализации нормативных правовых актов, оценке принятых решений и действий, осуществляемых органами государственной власти и их должностными лицами.

Административные регламенты, устанавливая конкретные сроки совершения тех или иных действий должностными лицами, позволяют снизить остроту актуальной для российской практики проблемы длительного ожидания решения органа государственной (муниципальной) власти.

Российское административное законодательство не знает существующего в ряде стран института подразумеваемого решения, поэтому зачастую создается неопределенность в правовых отношениях: лицо, обратившееся в орган государственной (муниципальной) власти, далеко не всегда оперативно получает ответ, что, в свою очередь, затрудняет ему защиту своих прав. Представляется, что было бы полезным для российской правоприменительной практики ввести в российское законодательство институт подразумеваемого решения.

3. Повышение прозрачностидеятельности исполнительной власти является составной частью административной реформы, гарантией реализации прав физических и юридических лиц в их отношениях с органами исполнительной власти.

В последнее время по вопросу доступа к информации в законодательстве произошли существенные изменения: были приняты Федеральные законы от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ"Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" <1> и от 9 февраля 2009 г.N 8-ФЗ"Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6217.

<2> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

Теперь обязанность публичной администрации по предоставлению информации закреплена на уровне закона и каждый орган государственной власти или местного самоуправления обязан исполнять соответствующие нормы.

К гарантиям реализации права на доступ к информации, установленным Закономот 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ, можно отнести следующие положения:

- возможность обжалования неправомерных действий: решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд;

- если в результате неправомерного отказа в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, либо несвоевременного ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информации были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации;

- информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления возложен на руководителей государственных органов и органов местного самоуправления, а надзор осуществляют органы прокуратуры;

- установление ответственности за нарушение права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, виновные в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Органы исполнительной власти задолго до принятия указанных законов решали вопросы доступа к информации. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 был утвержден Типовой регламентвнутренней организации федеральных органов исполнительной власти <1>. Вразд. XIIIэтого Типового регламента урегулирован порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти. Во исполнение Федеральногозаконаот 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ Правительство РФ принялоПостановлениеот 24 ноября 2009 г. N 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.

<2> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5832.

Современные информационные и телекоммуникационные технологии, Интернет - эффективное средство повышения открытости органов власти. В этих целях информация о решениях органов исполнительной власти размещается на сайте соответствующего органа в Сети для открытого доступа. И на федеральном уровне, и на уровне субъектов РФ как правило закрепляется перечень сведений, размещаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления в Интернете. Органы местного самоуправления также создают свои сайты.

Гарантии получения информации физическими и юридическими лицами в процессе их отношений с органами публичной власти содержатся также в положениях Федерального законаот 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации" <1>, в соответствии с которыми гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. В свою очередь юридические лица имеют право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся их прав и обязанностей, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этими организациями своей уставной деятельности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.

Кроме того, установлено, что не может быть ограничен доступ к:

1) нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;

2) информации о состоянии окружающей среды;

3) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

4) информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;

5) иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.

Гарантией получения информации является положение, в соответствии с которым лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения.

Принципиально, что информация, затрагивающая права и обязанности заинтересованного лица, должна предоставляться бесплатно.

4. Процедуры и гарантии при осуществлении государственного контроля. Контрольная функция, как указал Конституционный Суд РФ вПостановленииот 1 декабря 1997 г. N 18-П, присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления.

Вместе с тем свобода усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения ограничена общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, нормами федеральных законов.

До последнего времени базовым законодательным актом в этой сфере был Федеральный законот 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Его принятие положительно сказалось на правоприменительной практике, однако за время действияЗаконавыявилась необходимость усиления защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в связи с чем 26 декабря 2008 г. был принят новый ФедеральныйзаконN 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) <1>, который вступил в силу с 1 июля 2009 г. и сменил ранее действовавшийЗакон.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.

Принципиальные новеллы: действие Федерального законаN 294-ФЗ распространяется не только на государственный контроль, т.е. контроль, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, но и на муниципальный контроль. Кроме того, установлены дополнительные гарантии защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении контроля, а также вводится уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

Законустанавливает порядок организации и проведения проверок, права и обязанности органов власти и предпринимателей. График плановых проверок разрабатывается ежегодно контролирующими органами. Утвержденный план должен размещаться в Интернете либо доводиться до сведения предпринимателей иным доступным способом.

Предусмотрено также, что с 1 января 2010 г. все составленные планы проверок направляются в Генеральную прокуратуру РФ для формирования сводного плана проверок, который публикуется на сайте Генеральной прокуратуры. Плановые проверки не могут проводиться чаще одного раза в течение трех лет. Исключение - предприниматели, работающие в сфере здравоохранения, образования, в социальной сфере. Их допускается проверять более двух раз в течение трех лет, причем предельное число визитов не оговаривается.

Закон впервые вводит уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности (ст. 8Федерального закона N 294-ФЗ). Прежде чем начать работу в определенной сфере, предприниматель должен сообщить об этом в соответствующее контролирующее ведомство, уполномоченное Правительством РФ (исполнительный орган). Вст. 8Закона приводится общий перечень таких видов деятельности, но Правительство РФ в этих рамках устанавливает конкретный список работ и услуг, об осуществлении которых необходимо сообщать.

Поводом для внеплановой проверки может быть окончание срока, установленного в предписании об устранении нарушения, выявленного ранее, а также наличие обращений и жалоб от граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей.

Исключительно важным представляется установление принципа, который сформулирован как презумпция добросовестности проверяемого лица. Применительно к административно-правовому характеру отношений между контролирующим органом и проверяемым лицом это означает, что для применения мер ответственности к проверяемому одного факта нарушения обязательных требований еще недостаточно. Необходимо доказать, что нарушение произошло по его вине. Обязанность доказать наличие вины возлагается на контролирующий орган.

Таким образом, по существу презумпция добросовестности - одна из важных гарантий соблюдения прав лиц, в отношении которых проводятся контрольные мероприятия.

Еще одна важная гарантия, закрепленная в Федеральном законеN 294-ФЗ, - это норма, в соответствии с которой установление обязательных требований возможно только для федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов. Непосредственно из этой нормы вытекает еще одно важное положение: нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке, признаются недействующими (полностью или частично), если они не соответствуют федеральным законам. Тем самым резко сужаются возможности усмотрения и произвола чиновников.

Следует упомянуть такие гарантии проверяемых лиц при проведении контрольных мероприятий, как возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного (муниципального) контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю; устранение в полном объеме органами государственного (муниципального) контроля (надзора) допущенных нарушений в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной; ответственность органов государственного (муниципального) контроля (надзора) и их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при проведении государственного (муниципального) контроля (надзора).

К гарантиям прав юридических лиц при проведении контрольных мероприятий можно отнести и достаточно детальную регламентацию порядка проведения мероприятий по контролю. Так, мероприятия по контролю могут проводиться только на основании распоряжений (приказов) уполномоченных органов. При этом мероприятие по контролю может проводиться только тем должностным лицом, которое указано в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю. Установление предельной продолжительности мероприятий по контролю и частоты их проведения также направлено на обеспечение прав юридических лиц при проведении контрольных мероприятий и их взаимодействии с органами исполнительной власти.

Для контролирующих органов и их должностных лиц Федеральный законN 294-ФЗ установил ограничения при проведении мероприятий по контролю, которые, по сути, определяют правила их поведения и направлены на защиту прав юридических лиц. Четко регламентирован порядок оформления результатов мероприятия по контролю, содержание акта проверки, перечень прилагаемых документов (акты об отборе образцов (проб) продукции, обследовании объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц органов государственного контроля (надзора), работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований, и другие документы или их копии, связанные с результатами мероприятия по контролю).

В обязательном порядке один экземпляр акта с копиями приложений должен быть вручен руководителю юридического лица или его заместителю либо индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного контроля (надзора).

Должностные лица органов государственного (муниципального) контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю обязаны:

- не препятствовать представителям юридического лица или индивидуального предпринимателя присутствовать при проведении мероприятия по контролю, давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

- предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении мероприятия по контролю, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;

- знакомить должностных лиц юридического лица или индивидуального предпринимателя либо их представителей с результатами мероприятий по контролю;

- не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Установлена ответственность органов государственного (муниципального) контроля (надзора) и их должностных лиц за совершение противоправных действий (бездействия) при проведении мероприятий по контролю. При этом важной представляется норма, в соответствии с которой о мерах, принятых в отношении должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ, органы государственного (муниципального) контроля (надзора) обязаны в месячный срок сообщить юридическому лицу и (или) индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены.

Действующее законодательство обеспечивает возможность активного участия юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в отношениях с органами исполнительной власти при проведении мероприятий по контролю. К гарантиям следует отнести и право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на возмещение убытков, понесенных при проведении государственного (муниципального) контроля (надзора).

5. Возмещение убытков, понесенных при проведении государственного (муниципального) контроля (надзора).Статья 53Конституции РФ устанавливает, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.Статья 16ГК РФ конкретизирует это положениеКонституциии устанавливает, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

Иск предъявляет лицо, права которого нарушены, либо в суд общей юрисдикции, либо в арбитражный суд согласно установленной ГПКРФ иАПКРФ подведомственности.

Статья 1071ГК РФ определяет органы и лиц, к которым предъявляются требования о возмещении убытков и которые выступают от имени государства и его субъектов при возмещении убытков (вреда). Согласно этой норме в случае, когда вред подлежит возмещению за счет казны, от имени казны в качестве ответчика выступают соответствующие финансовые органы.

Вместе с тем предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему нарушение, не может служить основанием для отказа в принятии искового заявления либо для его возвращения без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. Именно такую позицию занимают судебные органы.

При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.

Основанием для возложения ответственности являются убытки, вызванные: а) незаконными действиями или бездействием органов, должностных лиц этих органов; б) изданием акта, не соответствующего закону или иному правовому акту. Незаконными признаются противоправные действия, которые нарушают законодательство РФ. Это могут быть приказы, предписания либо вмешательство в хозяйственную деятельность предпринимателя. Бездействие - это неисполнение соответствующим органом, его должностными лицами обязанностей, которые на них возложены правовым актом. Бездействием является и уклонение от предписанных законодательством действий (например, уклонение от государственной регистрации юридического лица - ст. 51ГК РФ).

За допущенное правонарушение орган отвечает в форме полного возмещения причиненных убытков. Под убытками согласно ст. 15ГК РФ понимаются расходы, которые лицо, чьи права нарушены, произвело или должно произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб). К убыткам относятся также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Для возмещения убытков необходимы следующие условия:

- противоправные действия (бездействие) органа, его должностных лиц;

- фактическое наличие убытков;

- причинная связь между противоправными действиями (бездействием) и убытками;

- вина органа, его должностных лиц.

Наличие убытков и причинную связь между ними и противоправными действиями (бездействием) органа, должностных лиц следует доказывать потерпевшему. Государственный (муниципальный) орган освобождается от обязанности возместить убытки, если докажет отсутствие своей вины.

6. Процедуры и гарантии при лицензировании деятельности. Согласно Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности(ч. 1 ст. 8). Свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютной, может быть ограничена законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с п. 1 ст. 49ГК РФ отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо (или индивидуальный предприниматель) может заниматься только на основании специального разрешения - лицензии. Таким образом, лицензированию подлежат только те виды деятельности, которые прямо указаны в законе. Таким законодательным актом является Федеральныйзаконот 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430.

К лицензируемым видам деятельности отнесены такие, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Одной из задач проводимой административной реформы является сокращение лицензируемых видов деятельности. В 1998 г. их перечень составляли 214 видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии (именно столько первоначально содержалось в ст. 17Федерального закона от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). К моменту принятия новогоЗаконас таким же наименованием (от 8 августа 2001 г.) перечень сократился до 120 и продолжает сокращаться (в настоящее время перечень, приведенный вЗаконе, насчитывает 84 вида деятельности). Следует отметить, что действие указанногоЗаконане распространяется на некоторые виды деятельности (например, деятельность кредитных организаций, деятельность в области связи, деятельность в области таможенного дела, нотариальная деятельность), поэтому в действительности лицензируемых видов деятельности больше, чем перечислено вЗаконе. Но требование получения лицензии обязательно должно быть установлено законодательным актом.

Лицензирование - это та сфера, где часто имеют место злоупотребления со стороны органов исполнительной власти, в связи с чем здесь особенно важны процедуры и гарантии, которые установлены, прежде всего, упомянутым Федеральным законом"О лицензировании отдельных видов деятельности". К таким гарантиям можно отнести норму, в соответствии с которой лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных федеральным законом. Заявление о предоставлении лицензии и прилагаемые к нему документы в день поступления в лицензирующий орган принимаются по описи, копия которой с отметкой о дате приема заявления и документов направляется соискателю лицензии.

Установление предельных сроков принятия решения лицензирующим органом о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии, обязанность лицензирующего органа в установленный срок уведомить соискателя лицензии о принятом решении, обязательность указания причин отказа также обеспечивают интересы заявителя.

Не менее важно и то, что основания отказа в предоставлении лицензии исчерпывающим образом установлены Федеральным законом"О лицензировании отдельных видов деятельности":

- наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

- несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

7. Обжалование действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц. Одной из основных гарантий соблюдения прав и свобод является возможность обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц. Защита прав физических и юридических лиц осуществляется в административном (обжалование в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу)) и (или) судебном порядке. Вместе с тем вопрос о том, куда и с какой просьбой может обратиться гражданин, которому были оказаны государственные услуги ненадлежащего качества, услуги, не соответствующие выработанным и утвержденным стандартам, пока не имеет точного и однозначного ответа. Наряду с обращением в суд или вышестоящий по отношению к органу (должностному лицу), принявшему оспариваемый акт, совершившему действие или, напротив, не совершившему его, орган возможно обращение в прокуратуру или к Уполномоченному по правам человека РФ.

В соответствии со ст. 30.1КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в зависимости от органа (должностного лица), его вынесшего: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта), в районный суд или арбитражный суд по месту нахождения коллегиального органа (если постановление вынесено коллегиальным органом), в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный или арбитражный суд (если привлечение к административной ответственности произведено должностным лицом).

Таким образом, действующим административно-процессуальным законодательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении как правило предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности.

На сегодняшний день в административном законодательстве отсутствуют правила об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности. Тем не менее досудебная процедура известна российскому законодательству (например, ч. 1 ст. 104Налогового кодекса РФ). Совершенствование и развитие административной процедуры - важная гарантия прав невластных субъектов.

Крупные законодательные акты как правило детально регламентируют порядок обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц. Например, Налоговый кодексРФ, ТаможенныйкодексРФ содержат специальные разделы, регулирующие указанные вопросы.

Однако, как представляется, для физических и юридических лиц важно четко представлять порядок своих действий в конкретных правоотношениях с конкретным органом исполнительной власти. Эта задача решается путем включения в административные регламенты соответствующей информации. Наряду с указанием права на обращение в суд административные регламенты содержат также информацию для лиц, обращающихся в орган исполнительной власти:

- о лицах, которые вправе рассматривать жалобы граждан;

- о видах решений, принимаемых при исполнении административного регламента, которые могут быть обжалованы;

- о составах дисциплинарных нарушений, которые могут быть обжалованы;

- об административных процедурах служебных расследований;

- об административных процедурах принятия решений по жалобам граждан, включая их рассмотрение с участием лица, подавшего жалобу;

- о признаках, по которым можно определить бездействие должностных лиц.

По данным Высшего Арбитражного Суда РФ после последовательного сокращения в течение нескольких лет числа поступающих на рассмотрение в арбитражные суды заявлений по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в настоящее время их количество вновь увеличилось.

Число таких заявлений по сравнению с показателем 2007 г. возросло на 5,6%. Удельный вес этих дел в общем объеме рассмотренных арбитражными судами составил 48,7%. Продолжился рост числа дел, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях. Среди дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности почти четвертую часть (10551, или 24,2%) составляют дела об оспаривании решений налоговых органов. В 7,6% случаев арбитражными судами рассмотрены дела об оспаривании решений таможенных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Дела об оспаривании решений органов, осуществляющих контроль в сфере охраны окружающей среды, составили 7,5% от общего числа дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

Анализ статистических данных по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности свидетельствует о том, что доля дел, по которым требования заявителей были удовлетворены, составила в среднем 59,4%. Чаще отменялись решения органов, осуществляющих контроль за использованием земли (67,7%), органов, осуществляющих контроль в сфере охраны окружающей среды (64,2%), органов, ответственных за исполнение бюджетов (58,1%), налоговых органов (57,3%).

Среди дел об оспаривании ненормативных правовых актов более половины (51,3%) составляют дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений федеральных государственных органов.

Ненормативные правовые акты государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления оспаривались соответственно в 9,7% и 15,9% случаев. Заявленные требования удовлетворялись арбитражными судами в среднем по 32,7% дел, т.е. оспариваемые ненормативные акты признавались недействительными или решения - незаконными.

8. Привлечение к административной ответственности.Действующее законодательство обеспечивает гражданам и юридическим лицам возможность активного участия в разрешении их дел органами исполнительной власти и в судебном порядке.

На основании п. 6 ст. 28.2КоАП РФ физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему должна быть вручена под расписку копия протокола об административном правонарушении. До 16 декабря 2003 г. указанная норма предусматривала необходимость вручения копии протокола об административном правонарушении только при наличии соответствующей просьбы указанных лиц. На основании поправки, внесенной Федеральнымзакономот 8 декабря 2003 г. N 161-ФЗ "О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" <1>, процедура передачи копии протокола приобрела императивный характер и теперь должна производиться вне зависимости от наличия или отсутствия соответствующей просьбы субъекта правонарушения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4847.

Лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, имеют право в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи фиксировать ход рассмотрения дела об административном правонарушении. Они имеют право также заявлять ходатайства, подлежащие обязательному рассмотрению судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится данное дело, знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАПРФ.

По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по этому делу. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 28.6КоАП РФ, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайства об отложении рассмотрения дела, либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Можно выделить следующие особенности разрешения административных дел судом. К ним относятся:

- особые, более краткие сроки производства;

- более активная роль суда в сборе доказательств, вызове сторон;

- возложение бремени доказывания по административным делам на публичные органы власти.

Ж.-М. ПОНТЬЕ