Предоставление публичных услуг частными лицами

Публичная служба <1>, получившая во Франции широкое распространение, представляет собой ключевое понятие всякого общественного участия в государстве, где признается важная роль публичной власти.

--------------------------------

<1> Этим термином во Франции обозначается государственная служба, за исключением министров и иных "политических" должностей, обслуживающая все население и экономику: транспорт, связь, инженерные сети и т.д. Эти виды обслуживания могут осуществляться частными фирмами под обязательным контролем соответствующих государственных органов (Примеч. пер.).

Во Франции, где, как можно считать, впервые и возникло данное понятие, публичная служба явилась новшеством, прежде всего судебной практики и в равной мере правовой доктрины (сформулированной преподавателями права), которая широко комментировала судебную практику и разработала целые теории публичной службы. Законодатели использовали понятие публичной службы и неоднократно закрепляли его. Сегодня данное понятие вышло далеко за рамки права в строгом смысле этого слова и стало "общенародным": с одной стороны, оно употребляется неюристами в неюридическом контексте (например, профсоюзы, говорящие о "защите публичной службы" во время забастовок), и, с другой стороны, это понятие стало ассоциативным, т.е. граждане вкладывают в него содержание, воспринимаемое ими по-своему, даже если оно и не соотносится с юридическим понятием.

Публичная служба традиционно определяется посредством двух составляющих ее аспектов: организационного и материального. Дать определение последнему и просто, и сложно; просто - потому, что главную цель публичной службы представляет общественная польза; существование публичной службы возможно только при условии ее осуществления в общественных интересах. Однако сложность проявляется в том, что не ясно, что понимать под общественной пользой. Понятие общественной пользы относительно; в такой стране, как Франция, оно постоянно меняется в зависимости от времени, а также от представлений правителей, которые и определяют, при некотором контроле со стороны судов, что представляет собой общественная польза. Еще больше ситуацию осложняет тот факт, что общественная польза неодинаково трактуется в разных государствах, что определяется особенностями их истории и культуры.

Организационный аспект имеет отношение к лицам, осуществляющим публичную службу. Можно утверждать, что после революции и особенно со второй половины XIX в. между организационной и материальной составляющими существовала четкая корреляция: публичная служба осуществлялась субъектами публичного права, конечной целью которых было удовлетворение общественного интереса; в то время субъекты частного права рассматривались как преследующие личные интересы с расчетом на получение прибыли или иной выгоды.

Важным моментом в административной истории Франции стало существование не только постепенно сложившегося административного права, но и наличие специализированной административной юстиции, применявшей административное право, в частности в лице Государственного совета. Считалось, что субъекты публичного права подчинялись административному праву и административным судам, в то время как субъекты частного права подчинялись частному праву и судам общей юрисдикции. В середине XIX в. данная корреляция была идеальной: субъекты публичного права управляли публичными службами, регулируемыми публичным правом, а судебной инстанцией, компетентной в данной сфере, выступал административный суд.

С начала XX в. под влиянием двух факторов ситуация начала постепенно меняться.

С одной стороны, оказалось, что субъекты публичного права иногда действуют точно так же, как простые граждане, и в этом случае нет оснований для применения к административному органу административного права и подчинения его специальному административному суду. Такое применение частного права к административной деятельности осуществляется в двух случаях. В первом случае административный орган выходит за рамки публичного права и административных судебных органов при совершении определенного акта, например при заключении договора с частным лицом на условиях, которые были бы теми же, если бы договор заключался с частным лицом. Во втором случае некоторые субъекты публичного права осуществляют значительную часть своей деятельности так же, как административные органы. Суд проводит разграничение (1921 г.) и закрепляет понятие публичной службы торгово-промышленного характера (SPIC)наравне с понятием "традиционной" публичной службы, которая отныне именуетсягосударственной административной службой (SPA).

С другой стороны, такое разделение по основаниям затрагиваемых лиц и применяемых к ним норм права обязательно должно было отразиться и на субъектах частного права. Ибо если субъекты публичного права в определенных условиях могут действовать как частные лица и вместе с тем осуществлять публичную службу и к ним может применяться частное право, то почему нельзя допустить, что в то же время субъекты частного права могут преследовать общественный интерес, осуществлять публичную службу и в случае необходимости подчиняться публичному праву? Этот вывод, меняющий положение дел, оказывается неизбежным, если обратиться к истории. Известно, что то, что сегодня называется публичными службами, ранее обеспечивалось субъектами частного права, даже если в прошлом они имели свои особенности; до 1789 г. образование и социальные учреждения патронировались Католической церковью. После революции многочисленные организации продолжили осуществлять социальные функции, которые, несомненно, относятся к числу публичных служб.

Именно поэтому суд в итоге признал возможным для частных субъектов осуществлять одну или несколько публичных функций, сначала в сфере социальных служб, а затем и всех остальных.

После признания за частными субъектами возможности реализации публичных служб сначала в судебных решениях, а затем и в законодательстве такая практика стала весьма распространенной. В юридическом плане необходимо сделать четыре уточнения.

Во-первых, для признания выполнения публичных функций частным лицом юридическая природа такого лица не имеет большого значения. Речь может идти как об ассоциациях (которые во Франции в обязательном порядке являются юридическими лицами, не преследующими цели извлечения прибыли), так и об обществах, хотя такая ситуация встречается реже.

Во-вторых, частное лицо может осуществлять как государственную административную службу, так и публичную службу торгово-промышленного характера. Разумеется, можно было бы подумать, что вторая ситуация встречается чаще, чем первая. Однако существует очень большое число публичных административных служб (а именно социального характера - в области образования, здравоохранения, социального обеспечения, культуры), осуществляемых частными субъектами, в первую очередь ассоциациями.

В-третьих, в рамках осуществления публичной службы частный субъект может издавать акты (односторонние акты или договоры), которые могут рассматриваться как административные акты или административные договоры, находящиеся с момента их издания в компетенции административного суда.

В-четвертых, передача публичной службы частному субъекту возможна в двух правовых формах. Она может (1) осуществляться в одностороннем порядке (в этом случае законодатель принимает решение о передаче публичной службы частному субъекту). Следует только отметить, что наделение полномочиями не всегда находит четкое законодательное выражение, и случается так, что суду приходится делать выводы о том, что подразумевал законодатель, вверяя частному лицу публичную службу. Наделение полномочиями может иметь и (2) договорной характер. Именно этот вариант будет рассмотрен ниже на примере разнообразных договорных способов осуществления публичной службы.

Проще говоря, выбор способа передачи публичной службы определяется различием между понятиями "делать самому" и "заставлять делать": либо лицо осуществляет публичную службу самостоятельно, т.е. "делает само", - это прямое ее осуществление; либо ему вменяется в обязанность ее осуществление, т.е. его "заставляют делать". Однако во втором случае также существует множество вариантов. Осуществление публичной службы может быть передано частному субъекту, такая ситуация наиболее типична для западных государств, таких как Франция. Однако во Франции также встречается делегирование публичной службы от одного субъекта публичного права другому, в частности речь идет о государственных учреждениях, являющихся особыми субъектами публичного права.

Рассмотрим сначала договоры, предполагающие осуществление публичной службы. В настоящее время необходимо разграничивать две категории договоров: классические (существуют в течение длительного времени) и нового типа, появившиеся только несколько лет назад, в числе которых, в частности, договоры о партнерстве, чрезвычайно популярные в настоящее время. К этому следует добавить категорию договоров, не предусматривающих делегирование публичной службы, но являющихся крайне важными, в частности договоры в сфере государственных подрядов.