II. Принцип прозрачности

Цель принципа прозрачности - обеспечить предоставление полной информации гражданам, чтобы они могли оценить правомерность решений органов власти и при необходимости их оспорить. Несмотря на некоторые ограничения, он отражается в многочисленных аспектах административной работы.

В первую очередь речь идет об обязанности органов власти обнародовать свои решения, прежде чем последние станут обязательными для исполнения (A). Точнее, граждане должны иметь доступ к административным документам, чтобы иметь возможность осуществлять контроль за административными действиями на всех этапах (B). Наконец, администрация должна указывать в некоторых случаях мотивы принимаемых решений, чтобы адресат мог удостовериться в правомерности вынесенного в его адрес решения и обеспечить защиту своих интересов (C).

А. Публичность административных решений

Административное решение может применяться, только если оно предварительно доведено до сведения граждан. Это является одной из основных гарантий против произвола администрации.

Данная обязанность может быть сопоставлена с принципом, сформулированным Конституционным советом и взятым на вооружение Государственным советом - конституционным принципом доступности и прозрачности закона (решение Конституционного совета от 16 декабря 1999 г. N 99-421; решение Государственного совета от 24 марта 2006 г. N 288460).

Соблюдение этого принципа способствует не только доступности, но еще и обеспечению понимания актов, введенных в действие, а значит, и осуществлению процессуальной деятельности.

Не останавливаясь на деталях режима гласности административных решений во Франции (см. решение Государственного совета от 20 февраля 2004 г. N 2004-164 о качестве и действенности опубликования законов и некоторых административных актов), можно сказать, что по общему правилу регулятивные решения должны быть опубликованы, чтобы любое лицо имело к ним доступ, тогда как решения индивидуального характера обычно доводятся лишь до сведения заинтересованного лица.

Соблюдение этих формальностей влияет не только на юридическое значение решений в отношении третьих лиц, но и на их отсрочку при подаче иска о возбуждении дела, решение по которому и будет окончательным в споре.

Регламентарные акты в обязательном порядке публикуются в административных изданиях, при этом решение Государственного совета от 8 декабря 2008 г. N 2008-1281 предусматривает, что распоряжения министерства, опубликованные в административных изданиях, будут иметь юридическое значение в отношении третьих лиц, только если они размещены на интернет-сайте www.circulaires.gouv.fr.

Кроме того, административный суд был вынужден сформулировать общий принцип права, обязывающий публиковать регламентарные акты, чтобы исключить случаи, когда отсутствие публикации становится причиной невступления в силу закона (решение Государственного совета от 12 декабря 2003 г. по делу о профсоюзе комиссаров и высокопоставленных служащих государственной полиции N 243430).

Обязанность уведомления об административных решениях, нацеленная прежде всего на обеспечение защиты граждан, касается только решений, ухудшающих положение лиц ввиду их обязательного к исполнению характера, в соответствии с требованиями, выработанными судебной практикой (решение Государственного совета от 28 ноября 1952 г.). Статья 8 Закона от 11 июля 1978 г. N 79-587 (далее - Закон от 11 июля 1978 г.), с поправками от 6 июня 2005 г., гласит: "Каждое решение индивидуального характера, принятое от имени государства, органа местного самоуправления, госучреждения или организации по вопросам частного права, в пределах полномочий, данных государственной властью, обязательно к исполнению лицом, которое является его объектом, только если это постановление было предварительно официально доведено до его сведения".

В. Доступность административных документов

Помимо публичности, которая подразумевает опубликование административных решений, принцип прозрачности действий администрации распространяется на документы, которые находятся в ее распоряжении. Речь идет о расширении возможностей контроля, которыми обладают граждане, что позволяет им владеть всей информацией с момента начала ведения дела администрацией.

Таким образом, Закон от 17 июля 1978 г. закрепляет принцип, согласно которому "органы власти (администрация) обязаны предоставлять документы, которыми они владеют, лицу, сделавшему на них запрос".

Понятие документа трактуется в широком смысле, поскольку Закон не дает исчерпывающего списка: это "любые дела, отчеты, исследования, протоколы судебных заседаний, акты, статистические данные, директивы, инструкции, циркуляры, записки и министерские ответы, переписка, распоряжения, прогнозы и решения", которые исходят от администрации или просто находятся в ее распоряжении.

Право на уведомление, предоставляемое гражданам, подкреплено тем, что они не обязаны обосновывать причины запроса. Напротив, именно администрация обязана обосновать законность отказа в удовлетворении запроса.

Тем не менее ограничения обязательства уведомления существуют для того, чтобы обеспечивать конфиденциальность в отношении государства и в личных интересах граждан. Так, не придаются гласности административные документы или сообщения, которые касаются национальной безопасности, внешней политики Франции, безопасности государства, общественной или личной безопасности, денежных средств и кредитов населения.

Что касается защиты частных тайн, то закон не исключает обязательство уведомления, но ограничивает круг получателей только заинтересованными лицами. В эту область попадают право на уведомление и защита частной жизни, врачебной или производственной и коммерческой тайны.

На практике доступ к административным документам осуществляется гражданами посредством бесплатных консультаций на месте, предоставления копий на каком-либо носителе информации, которые используются администрацией во избежание копирования, или же бесплатно, по электронной почте, если документ доступен в электронном виде.

Решение об отказе может быть обжаловано в административном суде, а также в специально установленном законом о предварительном обжаловании органе независимой административной власти - Комиссии по доступу к административным документам.

С. Мотивированность административных актов

Помимо осведомленности о возможности оспаривания административных решений, а также гарантированности доступа к административным документам, заинтересованные лица должны иметь возможность ознакомления с мотивами вынесенных административных решений, поскольку именно мотивы позволяют полностью оценить легальность решений и при необходимости оспорить их. Кроме того, обязанность должностных лиц письменно излагать мотивы включает дополнительную гарантию внимательного рассмотрения каждой ситуации с обязательным указанием цели и средств, способных усилить законность и уместность принимаемых решений.

Таким образом, администрация должна в мотивировочной части своих решений четко указывать факты и законы, на которых основываются решения, в случае когда от них зависит защита интересов граждан. Это является предметом обязательства обосновывать решения, исполнение которого прежде всего обеспечивается законом (решение ассамблеи Государственного совета от 27 ноября 1970 г. N 74877), а также прямо предусмотрено нормативными актами, касающимися принятия решений в самых разных областях; детальнее обязательство о мотивировании решений отражено в Законе от 11 июля 1979 г. об обосновании административных актов.

Этот нормативный акт, с одной стороны, вменяет в обязанность обосновывать неблагоприятные решения индивидуального характера, список которых он предусматривает. В данном случае речь идет о решениях, которые:

- ограничивают общественные свободы или в общем виде устанавливают меры полицейского характера;

- налагают санкции;

- ставят предоставление разрешений в зависимость от ограничительных условий или вменяют в обязанность подчинение;

- принимают или отменяют решение, создающее какие-либо права;

- устанавливают осуществление, утрату или лишение прав;

- отменяют льготы, предоставление которых установлено для лиц, выполняющих все условия, предписанные законом;

- отменяют разрешения, кроме случаев, когда оглашение мотивов может нанести ущерб сохранению тайны или интересам, защищаемым абз. 2 - 5 ст. 6 Закона от 17 июля 1978 г., тем самым ухудшая отношения между администрацией и обществом.

Также должны быть мотивированы "индивидуальные административные решения, которые нарушают общие правила, зафиксированные законом или регламентом".

Чтобы обеспечить эффективность мотивирования административных решений, Закон уточняет его порядок. Так, "обоснование, установленное настоящим Законом, должно быть представлено в письменной форме и предусматривать изложение фактов и правовых рассуждений, которые формируют базу для вынесения решения".

В судебной практике это обязательство соблюдается довольно строго, и отсутствие обоснования решения не компенсируется наличием мотивирования положительного решения в последующем (решение Государственного совета от 17 июня 1985 г. N 54172).

Судебная практика также систематически одобряет применение типовых обоснований (решение Государственного совета от 24 июля 1981 г. N 31488).

Случаи, в которых обязательство мотивирования не устраняется, а следует какому-либо шаблону, - это, с одной стороны, срочные дела, а с другой стороны, подразумеваемые решения.

Закон 1979 г. предусматривает также (ст. 4) следующее: "Когда абсолютная неотложность помешала мотивации решения, отсутствие обоснования не ставит под сомнение его законность. Тем не менее, если заинтересованная сторона сделала запрос в течение срока обращения в суд, должностное лицо, которое приняло решение, должно в месячный срок представить ему мотивы".

Когда речь идет о подразумеваемых решениях, применяется механизм последующего обоснования. Статья 5 Закона уточняет, что подразумеваемое решение в случаях, когда аналогичное эксплицитное решение должно было иметь обоснование, не является незаконным только потому, что не сопровождается указанным обоснованием. Во всяком случае, при запросе заинтересованной стороны, сформулированном в течение срока, допускаемого для оспаривания, мотивы подразумеваемого решения об отказе должны быть представлены ему в течение месяца после запроса. В этом случае срок обращения с опротестованием вышеуказанного решения продлевается до двух последующих месяцев начиная с момента предоставления обоснования".