I. Нормотворческая компетенция исполнительных органов

Нормотворческая компетенция исполнительных органов присуща государственной власти. Самое яркое ее выражение - регламентарная власть правительства. В законе, однако, предусматривается широкое делегирование регламентарной власти. Помимо этого, реализация функций публичных служб зачастую предполагает осуществление регламентарной власти в том числе в случае, когда данные функции возлагаются на субъекты частного права. Не стоит путать данное делегирование регламентарной власти, сопровождающее делегирование управления публичными службами, с нормами, которые могут устанавливаться в рамках действующего законодательства в частном правопорядке на совершенно иных основаниях.

А. Обладатели нормотворческой компетенции

исполнительных органов

Во французском административном праве иерархия регламентарных актов представляет главным образом вопрос компетенции, в то время как понятие регламентарного акта является прежде всего материальным. Иными словами, понятие регламентарного акта зависит от его содержания, а статус акта определяется компетенцией издавшего его органа. Все регламентарные акты подчиняются принципу законности, который предполагает соблюдение конституционных, законодательных и даже "подзаконных", но "наддекретных" норм (Р. Шапю), если речь идет о нормах, за нарушение которых административным судом могут быть наложены санкции (таким образом выявляются общие правовые принципы в судебной практике по административным делам).

Первоочередной функцией регламентарной власти является гарантия исполнения закона. Следовательно, регламентарная власть является прерогативой исполнительной власти. В соответствии со ст. 21 Конституции Франции непосредственно "обеспечивает исполнение закона" и "осуществляет регламентарную власть" премьер-министр. Это означает, что регламентарная власть находится в компетенции именно премьер-министра, а не правительства как такового или отдельных министров. Начиная с двух постановлений Государственного совета - 1918 и 1919 гг. (когда юридически за исполнение законов отвечал президент Республики) данный тип власти получил широкую юридическую трактовку. Был сделан вывод о том, что исполнительная власть располагает нормотворческими полномочиями, не зависящими от любого законодательного делегирования, осуществляемыми как в области полицейского контроля, так и в области обеспечения качественной работы публичных служб <1>. Все вышеперечисленное именуется общей регламентарной властью.

--------------------------------

<1> Решение от 28 июня 1918 г. по делу Heyries:"Президент Республики возглавляет французскую исполнительную власть, и на него возложено исполнение законов; он осуществляет надзор и контроль за государственными органами, уполномоченными законом на издание регламентарных актов в пределах своей компетенции..."; решение от 8 августа 1919 г. по делуLabonne."На главу государства возлагается, помимо осуществления нормотворческой функции в пределах своей компетенции, устанавливать меры полицейского характера, которые должны применяться на всей территории..."(см. подробнее: Les grands arrets de la jurisprudence administrative / Long M., Weil P., Braibant G., Delvolvd P., Genevois B. 16eme ed. Paris: Dalloz, 2007 (далее - GAJA). P. 198, 226).

Пересмотр Конституции в 2003 г. вслед за решением Конституционного совета от 17 января 2002 г. N 2001-454 DC (касающимся Закона о Корсике) оформил конституционную базу для регламентарной власти в административно-территориальных образованиях. Согласно новой редакции § 3 ст. 72 Конституции административно-территориальные образования "в условиях, предусмотренных законом", располагают "регламентарной властью для осуществления своих полномочий". Такая регламентарная власть на законодательной основе существует по меньшей мере с конца XIX в.; новацией является признание ее конституционных основ. Однако регламентарная власть не уполномочивает административно-территориальные образования на установление правил исполнения законов. Регламентарная власть всегда осуществляется на базе закона с целью реализации своих полномочий (например, принятие градостроительной документации или организация публичных служб на местном уровне).

Тот факт, что премьер-министр является единственным лицом, наделенным регламентарной властью, означает, что в рамках его компетенции находится право на разработку не только правил исполнения законов, но и правил исполнения ст. 37 Конституции, т.е. в областях, не закрепленных за законом ст. 34. Это различие не влияет на иерархию норм: декреты во исполнение ст. 37 не обладают большей силой по отношению к тем, которые изданы во исполнение законов, и в равной степени контролируются Государственным советом. Однако это не означает, что между актами, изданными в процессе осуществления регламентарной власти, отсутствует иерархия. Выделяют простые декреты и декреты Государственного совета. Декреты Государственного совета подвергаются процедуре обязательного предварительного согласования в Государственном совете. В иерархии нормативных актов они расположены на более высокой ступени. Форма декрета Государственного совета обычно вытекает из положения закона или другого декрета и применяется в полной мере, когда требуется изменение положения закона, принятого до 1958 г., объект которого более не закреплен законодательно. Некоторые декреты должны быть одобрены Советом министров. В данном случае их подписывает президент, участвующий таким образом в осуществлении регламентарной власти. Такие декреты находятся на вершине иерархии регламентарных актов. Постановления, которые на основании закона может принимать правительство, также подлежат обязательному предварительному согласованию в Государственном совете. Ввиду того что постановления, как и декреты, не ратифицируются парламентом, они представляют собой административные акты и на этом основании подчиняются принципу законности и контролю административного суда; таким образом, с этой точки зрения не существует различия между декретами, принимаемыми во исполнение ст. 37 Конституции, и иными принимаемыми декретами.

Для остальных административных органов нормотворческая власть представляет собой особую компетенцию, предоставляемую законом или вытекающую из его применения с целью осуществления определенных полномочий.

Во-первых, это касается лиц, осуществляющих общее руководство, которыми, помимо премьер-министра, являются мэр (Общий кодекс об административно-территориальных образованиях - CGCT,ст. L.2212-1 и L.2212-2) и префект департамента (CGCT,ст. L.221-1 и L.221-2). В своем округе они вправе принимать все меры, необходимые для обеспечения общественного порядка.

Во-вторых, глава любой службы вправе принимать регламентарные меры, необходимые для организации находящейся под его руководством службы. Данное положение распространяется как на министра, так и на главу любого государственного учреждения <1>.

--------------------------------

<1> Решение от 7 февраля 1936 г. по делу Jamart(GAJA. P. 314).

В-третьих, меры по организации публичной службы всегда рассматриваются с точки зрения их регламентарной природы, вне зависимости от характера содержащего их акта. Это в равной степени касается как мер по организации публичной службы, осуществление которой возлагается на акционерное общество <1>, так и договора, целью которого является осуществление публичной службы <2>. Таким образом, третьи лица могут не только ссылаться на подобные меры, требуя их соблюдения (что распространяется и на заявления о превышении должностных полномочий), но и в законном порядке оспаривать их легитимность.

--------------------------------

<1> Решение от 15 января 1968 г. по делу "Компания Эйр-Франс" (GAJA. P. 590).

<2> Решение от 18 марта 1977 г. по делу "Торгово-промышленная палата Ла-Рошели"; решение от 10 июля 1996 г. по делу Cayzeele.

И наконец, в узких рамках законодатель может наделять специальной регламентарной властью административные органы. В случае если положения Конституции о правительственной регламентарной власти не создают препятствия для передачи представителю государственной власти, но не премьер-министру права на установление норм соблюдения закона, это можно осуществить при условии, что данный закон не затрагивает "мер, ограниченных либо по применению, либо по содержанию" <1>. Хотя данное положение было озвучено Конституционным советом только в отношении независимых административных органов, это стало правовой практикой и для иных административных органов, наделенных регламентарной властью, начиная с министров и государственных учреждений (например, для органов социального обеспечения, имеющих общенациональное значение).

--------------------------------

<1> Решение N 89-260 DC от 28 июля 1989 г. по делу "Комиссия по биржевым операциям".

В. Предоставление регламентарной власти

Мы видим, что законодательно регламентарная власть может предоставляться самым разным органам при условии, что это не вредит прерогативам общей регламентарной власти, сосредоточенной в руках премьер-министра. Однако в некоторых случаях статусом регламентарных актов могут наделяться акты частноправового происхождения. Хотя подобные случаи достаточно многочисленны, они затрагивают лишь очень узкую компетенцию.

Напомним, что в публичном праве существует три категории юридических лиц: государство, административно-территориальные образования и особые субъекты публичного права. Еще недавно к последним относились только государственные учреждения. Сегодня список следует расширить, добавив в него общественные группы и независимые государственные органы, по функциям и компетенции близкие к независимым административным органам, но имеющие статус юридического лица. Особые субъекты публичного права обязательно связаны с государством или административно-территориальным образованием. Фактически эта связь выражается в расширении влияния государства или административно-территориального образования. Данные субъекты имеют признаки учреждения (в отличие от коммерческой организации) и контролируются государством или административно-территориальным образованием.

В такой же ситуации находятся многочисленные субъекты частного права, созданные государственной властью для осуществления определенной публичной службы (например, компания "Франс Телевизьон", имеющая статус коммерческой организации, но осуществляющая функции публичной службы общенационального значения, весь капитал компании сосредоточен в руках государства; или Французская ассоциация образования для взрослых, созданная государством в форме союза на основе Закона 1901 г. о свободе ассоциаций). Другие субъекты были созданы по инициативе государства в соответствии с юридическими формами, прописанными в законе, как профессиональные органы экономического посредничества или профессиональные объединения (например, профессиональное объединение медиков или фармацевтов). С конца 1930-х годов велись длительные споры относительно их юридического статуса. Сегодняшняя судебная практика рассматривает их как юридических лиц частного права <1>. И в том, и в другом случае данные субъекты контролируются государственной властью.

--------------------------------

<1> Решение от 13 января 1961 по делу Magnier("Союз защиты противников культуры"); решение от 7 декабря 1984 по делу "Центр морского образования". AJDA, 1985. P. 274 (Французский институт нефти).

Параллельно существуют субъекты частного права, созданные в частных интересах, осуществляющие, однако, управление публичной службой и, следовательно, частично подчиняющиеся публичному праву. Данная ситуация отличается от делегирования публичной службы, в основе которой лежит концессия и которая предполагает наличие договора между государственной властью и предприятием. В отношении субъектов частного права, осуществляющих управление публичной службой, ситуация не совсем ясна и в случае спора может решаться апостериори, с учетом некогда происходивших с субъектом изменений. Первым важным делом явилась здесь ситуация с кассами социального страхования, разрешенная в 1938 г. На современном этапе развития судебной практики публичная служба осуществляется на основе не только прерогатив государственной власти, но и на основе возлагаемых на нее целей и задач, а также способов проверки ее осуществления (по этому вопросу подробнее см. материалы, подготовленные Ж.-М. Понтье).

Статус некоторых из этих частных организаций позволяет им издавать административные акты. Для судебной практики важной является квалификация административных актов в некоторых решениях. Разделение между регламентарными и нерегламентарными актами носит второстепенный характер, так как оно не определяет компетенцию суда и не обусловливает применение тех или иных мер. Нормативный или ненормативный характер акта определяется содержанием актов, которые признаются административными регламентарными актами. Например, Национальный совет объединения медиков на основании признаваемой за ним регламентарной власти может разрабатывать типовые договоры, определяющие условия осуществления групповой медицинской практики, и следить за соответствием заключаемых контрактов типовым <1>.

--------------------------------

<1> Решение от 14 февраля 1969 г. по делу "Национальная ассоциация медицинских работников". AJDA, 1969. P. 161.

Границы применения и контроль над административными актами частных организаций, осуществляющих управление публичной службой, определяются радиусом действия односторонних административных актов. Они подлежат обязательному исполнению, и если по общему правилу административный орган может обращаться в судебные инстанции для принуждения к исполнению данной нормы, то в экстренном случае он вправе принудить к исполнению нормы самостоятельно, если такое предусмотрено законом и если не существует иных правовых методов. Только следование общественному интересу может оправдать применение подобных полномочий. Это не распространяется на частноправовые отрасли.

С. Частные правопорядки

Частные организации обычно устанавливают нормы, применяемые к их членам в порядке, предусмотренном законом.

В особенности это касается правил внутреннего распорядка предприятия, устанавливаемых его руководителем в соответствии с Трудовым кодексом или внутренними правилами, принятыми административным советом либо общим собранием предприятия.

Ситуация с внутренним распорядком предприятия особенно интересна ввиду односторонности принятия акта, даже если он проходит обязательное согласование на разных уровнях. Речь идет об общей норме, распространяющейся на всех работников предприятия.

Однако юридически данная ситуация отличается от регламентарных мер, принимаемых профессиональным объединением или другой частной организацией, осуществляющей управление публичной службой. Внутренний распорядок приобретает обязательный характер только при наличии подписанного работником трудового договора, который фактически подчиняет работника власти руководителя предприятия. Следовательно, сила нормы определяется не статусом руководителя предприятия, а договором. Посредством договора выражается совпадение волеизъявлений, без которого наемный работник не может стать частью предприятия, а значит, к нему не могут быть применены нормы внутреннего регулирования.

Таким же образом на договоре базируются и союзы. На основе договора некоторые члены союза, входящие в уставные органы, наделяются определенными полномочиями для организации его работы. В этом же договоре они принимают на себя обязательство подчиняться решениям данных органов в рамках, в которых они принимаются. В принципе те члены союза, которые хотят оспорить эти решения, должны обращаться в суд по гражданским делам. Однако до принятия судебного решения они обязаны выполнять вышеупомянутые решения. Практически то же самое касается и товариществ домовладельцев применительно к их уставам и решениям их органов.

В то время как регламентарные меры, принимаемые органами частного права, осуществляющими публичную службу, основываются на законе и возложенных на них полномочиях, в правопорядках частного права авторитет общих норм базируется на договоре. Это отличие играет важную роль, даже если признавать, что договор часто является всего лишь договором о присоединении.