II. Регламентарные акты: компетенция и процедура

Этот вопрос необходимо рассмотреть в пяти аспектах: соотношение между законодательством и регламентарными актами, компетенция издавать регламентарные акты, реализация такой компетенции в административной деятельности, ее предоставление органам местного управления и формы участия частных лиц.

Конституционное ограничение осуществления регламентарной власти находит свое подтверждение и в законодательстве, гарантирующем права третьих лиц; оно также объясняет большую распыленность административной власти и ограничения по изданию регламентарных актов. С другой стороны, все страны знакомы с понятием децентрализованной регламентарной власти на локальном уровне, передаваемой в целях осуществления ими своих полномочий. Наконец, законом разрешается участие частных лиц в осуществлении регламентарной власти, но подобное делегирование является исключительным и отсутствует в большинстве стран.

Нормы, регулирующие эти вопросы, не являются в европейских странах однородными: и в России, и в других странах существует ряд особенностей.

А. Соотношение между законодательством

и регламентарными актами

Регламентарная власть распространяется настолько, насколько ей позволяет законодатель, ограничивая области своего вмешательства и оставляя первому больше пространства.

Основная правовая теория, существующая в немецком и австрийском праве и пытающаяся предотвратить опасность безграничного расширения компетенции законодателя, "сдерживает" закон (Gesetzvorbehalt).Согласно немецкой концепции в ней существуют две основные части: с одной стороны, отношения, связанные с реализацией основных прав, должны регулироваться законом; с другой - исполнительная власть (федеральное правительство, федеральный министр, правительства земель(Lander)не могут принимать регламентарные декреты(Rechtsverordnung),кроме как на основании разрешения законодателя, который устанавливает границы, цели и содержание такого регулирования (ст. 80 Основного Закона Германии). "Сдерживание" закона проявляется в различных конституционных положениях, закрепляющих основные права, и означает, согласно толкованию Федерального конституционного суда, что законодатель должен самостоятельно закрепить "существенные" условия осуществления основных прав и все ограничения, связанные с этим(wesentlicheskriterium),а также условия совместного осуществления различных основных прав. Конституционная судебная практика все более ужесточалась в конце 1990-х гг. <1>.

--------------------------------

<1> См. комментарий к ст. 20 Основного Закона ФРГ К.-П. Соммермана // Kommentar zum Grundgesetz. 5eme ed. Vol. 2. Munich, 2005.

Теория "сдерживания" закона известна и в других странах, хотя и не в столь явной форме. В ст. 53.1 Конституции Испании 1978 г. говорится, что реализация основных прав и свобод может регулироваться только законом, с соблюдением их "существенного содержания". И Конституционный суд Испании пришел к выводу о том, что правительство не вправе устанавливать ни права, ни обязанности, которые не предусмотрены законом <1>.

--------------------------------

<1> См. решения Конституционного суда от 22 июня и 22 декабря 1987 г., а также иные решения по разным вопросам, рассматриваемые Е.Г. Энтерриа (Fernandez T.R. Op. cit. Vol. 1. P. 245).

С другой стороны, Конституция Франции 1958 г. различает область материального права, относящуюся к закону, и область, закрепленную за регламентарными актами правительства (ст. ст. 34 и 37); помимо этого, парламент может уполномочить правительство издавать ордонансы по вопросам компетенции законодательной власти во исполнение своей программы (ст. 38). Между тем Государственный совет в начале XX в. утвердил принцип, в соответствии с которым государственные органы обладают властью, необходимой для организации публичных услуг, однако все вопросы, связанные с обязанностями, налагаемыми прямо или косвенно на граждан, вытекают из закона <1>. Конституционный совет, как правило, не ставит препятствий для расширения законодателем сферы регулирования, например при установлении санкций, т.е. компетенция законодателя не ограничивается только теми полномочиями, которые вытекают из Конституции, и не препятствует принимать акты в сфере действия основных гарантий публичных свобод <2>. В противоположность этому в течение нескольких лет во Франции отмечается стабильный рост исков против ордонансов на основании ст. 38 Конституции, особенно в связи с преобразованиями права Европейского союза.

--------------------------------

<1> Решение Государственного совета от 4 мая 1906 г.

<2> Решения Конституционного совета N 75 - 56 DC от 23 июля 1975 г., N 93 - 323 DC от 5 августа 1993 г. и совсем недавнего времени N 2009 - 590 DC от 22 октября 2009 г.

Такая же ситуация складывается и в Италии, где декреты законодателя (decreto legislativo)стали способом "размывания" законодательства на основании ст. 76 Конституции, позволяющей парламенту делегировать исполнение законодательных функций правительству согласно принципам и способам, указанным в законе. В Дании и Швеции частые иски против закона привели к аналогичному результату: передаче правительству значительной части материальных норм, которые должны регулироваться законодателем. Очевидно, что подобные изменения усиливают роль исполнительной власти в издании норм.

Однако увеличение детализации закона не происходит без негативных последствий. Оно уменьшает степень восприятия закона и усложняет его применение в условиях, влекущих каждый раз предъявление исков по поводу законодательной процедуры. Абзац 2 ст. 37 Конституции Франции позволяет восстанавливать регламентарную компетенцию, если законодатель выходит за обозначенные ему пределы; вопрос о том, имеет ли соответствующее положение регламентарный характер, решает Конституционный совет, если оно было принято после принятия Конституции 1958 г., либо Государственный совет, если такое положение было принято ранее. Так же вопрос решается и в отношении региональных законов в Германии, Испании, Италии в тех случаях, когда они являются чрезмерно детализованными и приближаются по своему содержанию, особенно в Италии, к регламентарным актам.

В Великобритании законы обычно крайне детализованы по другим основаниям. Здесь речь идет о преодолении судебного толкования, которое применяется согласно правилу stare decisisвсеми судами общего права и которое можно изменить только посредством принятия законодательства.

В России отношения между федеральным законодательством, законодательством субъектов Федерации и регламентарными полномочиями исполнительной власти субъектов Федерации порождают определенные проблемы, особенно в области совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (см. ст. 72Конституции и Федеральныйзаконот 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ, изменяющий и дополняющий Федеральныйзаконот 28 августа 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). С одной стороны, "предварительное" законодательство (законы, принятые субъектами Федерации по вопросам, находящимся в федеральной компетенции, но не урегулированным Федерацией) и изменение федеральных законов, требующее приведения региональных законов в соответствие с ними, зачастую порождают сложности; изменение регионального законодательства происходит с задержками и имеет обратную силу; иногда региональный законодатель игнорирует изменение федерального законодательства <1>. В сферах, которые входят в федеральную компетенцию, также существует тенденция к ограничению законов субъектов Федерации лишь общими положениями, в то время как основное регулирование, содержащее действительно необходимые положения, делегируется исполнительной власти. Эта практика рискует ослабить доверие к региональному законодательству и представительным органам субъектов Федерации. С другой стороны, законы субъектов должны быть достаточно конкретными и четкими, чтобы подлежать прямому применению или действительно влиять на содержание актов регулирования, обязательных для применения <2>.

--------------------------------

<1> Карташов В.Н., Бахвалов С.В. Правотворческая практика субъектов Российской Федерации. Ярославль, 2007. С. 82 - 83.

<2> Marcou G. L'application de la legislation federate en matiere de repartition des competences et de ressources financiferes par les sujets de la Federation: resultats, problemes et perspectives. Strasbourg, Conseil de l'Europe, rapport dans le cadre du programme de cooperation entre le Conseil de l'Europe et l'administration du President de la Federation de Russie. Fevrier 2005. 36 p. (non publie).

Можно полагать, что источник этих сложностей - в отсутствии ясных положений, касающихся отношений между различными правовыми инструментами.

На основании ст. 80 Основного Закона Германии можно сделать вывод о том, что федеральный закон наделяет орган исполнительной власти субъекта Федерации полномочиями по принятию регламентарных мер, и что в случае отсутствия такого наделения необходим закон субъекта Федерации, развивающий федеральный закон, и что орган исполнительной власти вправе издавать только нормы чисто исполнительного характера. Пункт 4 ст. 80 предусматривает также, что если правительство федеральной земли наделено на основании федерального закона правом принимать регламентарные акты, все связанные с этим меры должны быть в форме закона земли.

B. Компетенция в области регламентации

Предоставление регламентарной власти (право издавать подзаконные нормативные акты) регулируется конституцией и законом. Эта власть зависит в значительной степени от структуры государства: в федеративных государствах или в государствах с региональными автономиями (например, Испания, Италия, Соединенное Королевство Великобритании, включающее Шотландию и Северную Ирландию) регламентарные полномочия исполнительной власти разделены между федеральным исполнительным органом и региональными исполнительными органами. Кроме того, во всех странах имеется регламентарная власть местных органов власти. И наконец, закон предписывает право осуществления регламентарной власти частными лицами в отдельных сферах.

Различные системы административного права отличаются количественным расширением правительственной регламентации в сопоставлении с законодательством; развитие - характеристика, общая для административного права всех стран, вне зависимости от того, связана ли она с концентрацией или, напротив, с рассредоточением регламентарной власти. Рассредоточение обусловливает не только наличие нескольких властей, осуществляющих регламентарную власть, но и существование или отсутствие иерархии между этими властями. Следовательно, нормотворческая компетенция исполнительных органов обусловлена, с одной стороны, организацией центральной власти, с другой стороны - степенью иерархии норм. Таким образом, можно оценить степень концентрации или рассредоточения регламентарной власти в рамках центральной власти и между различными уровнями административного устройства.

Общая тенденция к рассредоточению усиливается вследствие политики децентрализации или федерализации, увеличивающей численность независимых властей, которые располагают более или менее широкой специальной регламентарной властью, и ведущей к концентрации регламентарной власти на уровне региональных исполнительных органов. Вместе с тем в различных странах сохраняются достаточно разные структуры, сложившиеся исторически.

Что касается концентрации регламентарной власти национальным правительством, то ей способствуют два фактора: законодательное наделение правами и собственные полномочия правительства. Очевидно, степень самостоятельности регламентарной власти зависит от точности законодательного наделения правами. Некоторые страны могут быть охарактеризованы как обладающие сконцентрированной, довольно сильной правительственной регламентарной властью. Примером может служить Франция, где премьер-министр - единственный носитель общей регламентарной власти (ст. 21 Конституции), которую он может осуществлять с учетом того, что законом могут быть предоставлены специальные полномочия другим органам (например, министрам, независимым административным ведомствам); ни правительство, ни министры, ни Президент Республики не являются носителями регламентарной власти; Президент принимает участие в регламентарной власти, только подписывая декреты, обсужденные в Совете министров.

А в Италии именно Президент Республики формально является носителем регламентарной власти; министры могут осуществлять регламентарные полномочия, установленные законом, что практически не отличает их от французских министров (ст. 17 Закона 1988/400). Таким же образом дело обстоит и в Испании, где общая регламентарная власть принадлежит правительству как коллегиальному органу (ст. 97 Конституции) <1>; но закон может предоставить министрам регламентарную власть по отдельным вопросам; издаваемые ими акты должны быть чисто исполнительного характера; в сфере действия законов Конституционный суд отрицает любое нормативно-правовое значение приказов министров. В Великобритании полномочие издавать исполнительные регламенты законом (акты делегированного законодательства)обычно делегируются министру, но премьер-министр обладает большими полномочиями контролировать и руководить деятельностью министров. В Германии в соответствии с Основным законом рассматриваемое полномочие принадлежит федеральному министру или правительствам федеральных земель, что исключает наделение им канцлера (ст. 80) <2>. Хотя право издавать декреты формально закреплено за главой правительства не только в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, но и в других государствах (см. ст. 21 Конституции Франции, ст. 95 Конституции Италии, ст. 65 Основного Закона ФРГ, ст. 98 Конституции Испании), французский премьер-министр является единственным носителем конституционно установленной регламентарной власти среди перечисленных стран.

--------------------------------

<1> См. решение Конституционного суда от 25 января 1982 г., а также комментарии Е.Г. Энтерриа (см. Fernandez T.-R. Op. cit. Vol. 1. P. 189).

<2> Комментарий М. Бренера к ст. 80 Основного Закона // Mangoldt, Klein, Starck. Op. cit.

В других странах, напротив, существует большее рассредоточение регламентарной власти на центральном уровне, одновременно по конституционным и практическим причинам, которые отражаются в большей коллегиальности функционирования правительства и, соответственно, в более слабой политической и административной власти главы правительства; практика коалиционных правительств способствует ослаблению власти главы правительства. Примерами могут служить Нидерланды и Швеция. В Нидерландах премьер-министр, по сути, является главой коалиции, primus inter paresСовета министров, он не обладает иной властью, кроме скрепления подписью декретов и назначения и снятия с должности членов правительства. Декреты подписываются королем и одним или несколькими министрами или государственными секретарями (ст. 47 Конституции), в их числе - и регламенты публичной администрации (ст. 89 Конституции Нидерландов) <1>; таким образом, именно министрам принадлежит регламентарная власть. В Швеции органы государственного управления в своей деятельности подчиняются непосредственно правительству, коллегиальному органу. Правительство руководит государственными органами, но министры не могут издавать инструкции, относящиеся к индивидуальным делам различных административных органов (п. 7 ст. 11 Конституции) либо к формированию государственных органов(statlig forvaltningsmyndighet)различной степени важности. Закон предоставляет правительству возможность регулировать отношения(forordning)между частными лицами и государственными органами (в таком случае акты подписываются от имени правительства премьер-министром или министром) либо делегировать это другим должностным лицам административной власти (п. 7 ст. 7 и п. 11 ст. 8 Конституции) <2>. В силу этого шведская административная система отличается большой рассредоточенностью регламентарной власти. Данное рассредоточение компенсируется различными средствами, которыми располагает правительство при руководстве деятельностью государственных органов, это организация и определение компетенции административных властей, соответствующие назначения на должности, а также бюджетные ассигнования).

--------------------------------

<1> Marcou G., Thiebault J.-L. (dir.). La decision gouvernementale en Europe (Belgique, Danemark, France, Pays-Bas, Royaume-Uni). Paris, 1996. P. 46, 50 (текст Ж. Марку). Р. 243 и след. (текст А. Тиммерманса).

<2> Marcusson Lena. Grundzuge des schwedischen Verwaltungsrechts// von Bogdandy A., Cassese S., Huber P. Handbuch des offentlichen Rechts in Europa? Ius Publicum Europaeum. Heidelberg, 2010.

Российская Федерация формально принадлежит к странам первой группы, но с особенностями, вытекающими из конституционного статуса Президента России и нынешней тенденции к рассредоточению, которая обусловлена фактом делегирования федеральным Правительством большого объема регламентарной власти исполнительным органам. Нынешние реформы направлены на ограничение такого распыления регламентарной власти. Действительно, акты Президента относятся к нормам, которые в иерархии правовых норм расположены сразу после федеральных законов (ст. 115Конституции). В соответствии с Конституцией Правительству РФ принадлежит регламентарная власть в части разработки федерального бюджета, обеспечения проведения единой финансовой политики (ст. 114Конституции). Оно не ограничивается исполнением законов, поскольку современное законодательство все чаще и чаще обращается к детализации объекта регулирования посредством постановлений, которые издаются правительством, причем количество последних постоянно возрастает <1>. Председатель Правительства РФ обладает полномочиями, предоставленными в соответствии сКонституциейи Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации"(ст. 24). Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство, ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса, подписывает акты Правительства, но он не является носителем регламентарной власти и министры также не являются носителями такой власти, за исключением случаев, предусмотренных законом. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" усиливает участие министров в функционировании Правительства, в том числе посредством координации и контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств(ст. 26)<2>.

--------------------------------

<1> Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. С. 390 - 391.

<2> Там же. С. 412 - 413.

Тот факт, что Председатель Правительства не является носителем регламентарной власти, а лишь направляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении и освобождении от должности (ст. 24Закона), говорит о том, что в российской конституционной системе Президент занимает лидирующую позицию.

Кроме того, Президент РФ непосредственно руководит деятельностью некоторых федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 32)<1>. После президентских выборов в марте 2008 г. и назначения В.В. Путина на должность Председателя Правительства РФ, роль Правительства была усилена, в частности, министры, руководство которыми осуществляет Президент, вошли в структуру органов исполнительной власти России. Однако изменений в общем объеме полномочий не произошло <2>.

--------------------------------

<1> В данном случае это вопросы защиты, безопасности, межгосударственные дела, общественная безопасность.

<2> Khabrieva T.Ia. Le statut constitutionnel du President de la Federation de Russie // Revue frangaise de Droit constitutionnel. 2010. N 81.

Эта концентрация регламентарной власти должна была бы застраховать целостность нормативно-правового регулирования. Логично, что постановления Правительства РФ должны касаться только организационных вопросов и направлений. Только в сферах, входящих в компетенцию Президента, он может принимать нормативные акты, имеющие прямое действие в отношении третьих лиц <1>.

--------------------------------

<1> Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Указ. соч. С. 162.

В действительности, однако, наблюдается распространение административного регламентирования на уровне не только министерств, но и различных департаментов, а также различных федеральных служб и агентств. Фактически Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (далее - Постановление N 1009) (с последующими многократными изменениями, включая четыре этапа изменений после начала реформ 2004 г.) наделило федеральные органы исполнительной власти правом принимать нормативные правовые акты "во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации" (п. 2), и Правила, касающиеся подготовки таких регламентарных актов, утвержденные этим Постановлением, уточняют, что такие регламентарные акты принимаются "на основе и во исполнение" вышеупомянутых норм, а также "по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции"(п. 1). В этой норме содержатся также и возможные наименования таких актов: постановление, приказ, распоряжение, правило, инструкция, положение, однако внутри них не существует никакой иерархии; существует лишь иерархическое построение издающих их органов. Только федеральные органы исполнительной власти обладают правом издавать подобные акты; это полномочие не распространяется ни на их подразделения, ни на территориальные службы(п. 2)<1>.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Подзаконный характер актов органов публичной власти // Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Федеральная академия прокуратуры РФ, 2008. С. 230.

Поскольку Правительство РФ является единственным органом, которого Конституциянаделила общей регламентарной властью (см. выше), оно реализует эту власть, в том числе и посредствомПостановленияN 1009, и посредством делегирования полномочий по регулированию (назовем это так, чтобы отличать их от регламентарной власти федерального Правительства) федеральным органам исполнительной власти; объект этих полномочий четко не определен, равно как отсутствует и четкий перечень уполномоченных органов. Полномочия по регулированию не ограничиваются в действительности только организационными вопросами или административным применением; ничто не препятствует принятию таких актов, устанавливающих новые условия или требования, которые затрагивают права и обязанности физических или юридических лиц, если такие акты издаются в пределах компетенции издающего их органа. Сложности, к которым это может привести, появляются, к примеру, при применении законодательства о регистрации юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, для которых административная практика, основанная на ведомственных актах, является поводом бесчисленных исков в суд и жалоб Президенту РФ <1>.

--------------------------------

<1> Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 218. Автор показывает, как налоговые органы продолжают осуществлять предварительный контроль за документами, предоставляемыми при регистрации, в то время как в законе предусматривается лишь необходимость предоставления полного перечня документов и отсутствуют положения, закрепляющие подобное вмешательство налоговых органов.

Согласно ПостановлениюПравительства N 1009, все регламентарные акты федеральных органов исполнительной власти, носящие межминистерский характер и связанные с государственной тайной или конфиденциальной информацией, а также утверждающие уставы организаций, должны передаваться Министерству юстиции РФ, которое осуществляет их регистрацию, а также контролирует соблюдение ими прав, свобод и обязанностей лиц. Эта процедура регистрации включает в себя осуществление контроля за законностью, поскольку Министерство юстиции РФ может отказать в регистрации акта, не соответствующего действующему законодательству, и вернуть его издающему органу. Однако эта процедура не кажется достаточной для сдерживания административного регулирования и обеспечения соблюдения законности.

УказПрезидента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ Президента N 314) изменяет взаимоотношения между правительством и министрами и усиливает роль последних в осуществлении регламентарной власти. До принятия данногоУказаюридические полномочия министров не были детально определены. Министры были в числе исполнительных органов, чьи регламентарные полномочия были перечислены в вышеуказанномПостановленииN 1009. Фактически они содержались в разрозненно существовавших актах, которые не всегда сопровождались должным правовым регулированием, и реорганизация государственного аппарата в течение переходного периода благоприятствовала этой практике. Несмотря на то что значительное число этих актов не было опубликовано, они подлежали применению правительственной администрацией <1>.УказПрезидента N 314 отныне предусматривает, что министерства правомочны самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ. ЭтотУказ, таким образом, значительно усиливает роль министров. К сожалению, в Указе Президента N 314 нет никакого критерия оценки мер административного характера. С другой стороны, он сохраняет за министрами регламентарную власть, подчиненную федеральному Правительству; подобная власть для федеральных служб и агентств отныне ограничена случаями, предусмотренными указом Президента или законом. В любом случае никакие измененияПостановленияN 1009 и последующегоУказаПрезидента N 314 не ограничивают полномочия федеральных органов исполнительной власти по принятию регулятивных мер. Указ Президента N 314 позволил между тем повысить уровень министерского контроля и, таким образом, общий уровень соблюдения законности.

--------------------------------

<1> Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М., 2003. С. 156 - 160.

Другим способом улучшения единства права и повышения соблюдения закона является улучшение координации и межведомственного сотрудничества. Это также требует мер правового порядка. ПостановлениеПравительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" (далее - Постановление N 30) устанавливает общие принципы организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействию этих органов, порядок планирования и организации работы.ПостановлениеN 1009 было изменено и дополнено Постановлениями от 15 мая 2010 г.N 336и от 20 февраля 2010 г.N 72с целью организации и формализации межминистерских процедур (в частности, визирования согласия федерального органа исполнительной власти на реализацию какого-либо проекта). Анализируя положенияПостановленияN 30, Ю. Демечева приводит в пример организацию межведомственной работы Франции <1>. Можно также сослаться на "конференции служб", введенные в Италии Законом от 11 февраля 2005 г. (изменяющим Закон 241/1990), согласно которому такая конференция проводится всякий раз, когда решение проблемы возможно только в случае разрешения разногласий между государственными органами.

--------------------------------

<1> Демечева Ю.В. Правоприменение: теория и практика / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2008. С. 186 - 187.

Другие трудности возникают вследствие разнородности организации исполнительной власти в субъектах Федерации. Вышеупомянутый Федеральный закон"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) фиксирует способ назначения и смещениявысшего должностного лицасубъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта), собственные полномочия и взаимоотношения с законодательным органом <1>. На уровне республик встречается некоторое организационное разнообразие: президент республики может быть председателем органа исполнительной власти (например, в Бурятии) или образовывать орган, ответственный за исполнительную и административную власть (например, в Ингушетии), либо отдельный орган исполнительной власти, подчиненный президенту (председателю) (например, в Республике Кабардино-Балкарии), либо вышестоящий орган исполнительной власти, также подчиненный президенту (например, в Мордовии) <2>. Это разнообразие продолжается на уровне административного устройства. Согласност. 22Закона N 184-ФЗ глава субъекта Федерации (или руководитель вышестоящего органа исполнительной власти субъекта Федерации) обладает полномочиями по изданию регламентарных декретов (постановлений) и ненормативных актов (распоряжений). Таким образом, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обладает регламентарной властью. Акты, принимаемые им, и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ(п. 2 ст. 22); таким образом, регламентарная власть может осуществляться не только главой субъекта Федерации, но и другим органом. Однако отношения между этими двумя властями четко не определены ни в законе, ни в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<1> В настоящий момент в Российской Федерации 83 субъекта, сокращение субъектного состава связано с процессом объединения некоторых субъектов Российской Федерации. Отдельные субъекты имеют статус республик, другие субъекты именуются областями, краями и др. Однако в соответствии с КонституциейРФ все субъекты равноправны, вместе с тем есть отличия в организации учреждений.

<2> Подробнее см.: Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Указ. соч. С. 188.

ЗаконN 184-ФЗ указывает только, что законодательный орган субъекта РФ вправе обратиться к должностному лицу субъекта РФ с предложением о внесении изменений в акты либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии указанных нормативных правовых актовКонституцииРФ.

Эти положения не были поставлены под сомнение в ходе реформы, проведенной 12 декабря 2004 г. и заменившей прямые выборы главы субъекта Федерации его избранием законодательным органом субъекта Федерации по представлению Президента <1>.

--------------------------------

<1> По этой реформе см: Marcou G. Federalisme et centralisation en Federation de Russie: le statut des gouverneurs des sujets de la Federation // L'Etat et le droit d'est en ouest. Melanges en l'honneur du professeur Michel Lesage, sous la direction de P. Gelard et G. Marcou / Ed. de la Societe de Legislation Compare. 2006. P. 475 - 500.

C. Регламентарная власть и административное устройство

Заметим, что регламентарная власть, предписанная правительству конституциями Германии, Швеции и России, предусматривает только нормативные акты правительства, имеющие силу в отношении третьих лиц. Нормативные акты, регулирующие вопросы административного устройства, существуют в более рассредоточенном виде или образуют отдельную правовую базу, что в последнем случае приводит к большей "распыленности" регламентарной власти. В Великобритании вопросы правительственной организации, а именно организации министерств, являются частью королевской прерогативы; соответствующие меры могут осуществляться без ссылки на закон, от имени королевы. Вместе с тем противоположная ситуация существует во Франции, Испании и Италии; наделение регламентарной властью не зависит от объекта. Во Франции в течение уже долгого времени принято, что только глава службы обладает регламентарной властью принятия норм внутренней организации службы.

В Швеции нормы ст. ст. 7 - 10 гл. VIII Конституции, которые касаются регламентарной власти, относятся только к актам, носящим обязательный характер и касающимся отношений между частными лицами и "публичной властью" в смысле, закрепленном конституционной нормой ст. 3. Однако регламентарная власть закрепляет также правила организации и функционирования государственных органов (на основании ст. 13 гл. VIII Конституции), а определенный политический курс реализуется в диалоге министерств и уполномоченных органов.

Именно в Германии по историческим причинам это различие наиболее явно, и оно заложено в федеральном законодательстве. Вне регламентарной власти федерального правительства (или на уровне субъектов Федерации - правительств федеральных земель) правительство и, более обобщенно, государственные органы, могут направлять "административные распоряжения" (Verwaltungsvorschrift)службам и ведомствам, которые им подчинены. В данном случае используется инструмент "конкретизации" права в виде "внутреннего административно-правового регулирования", для которого не требуется законодательного наделения правами, но которое не может привести ни к какому прямому результату вне государственных органов <1>. Некоторые авторы считают, между тем, что внешние результаты возможны, если эти распоряжения регулируют второстепенные вопросы <2>. Но Основной закон Германии предусматривает "общие административные распоряжения"(allgemeine Verwaltungsvorschrift)для выполнения федеральных законов не только в области прямого федерального управления (в отношении служб или властей, которые ему подчинены), но и в отношении юридических лиц публичного права, подпадающих под действие ст. 86. Федеральное правительство может, с согласия бундесрата, издавать общие административные предписания, в том числе в случае делегированной компетенции (ст. 85.2); федеральное правительство может преимущественно действовать посредством рекомендаций <3>. Общие административные распоряжения устанавливают императивные нормы для правительств федеральных земель; они не могут иметь прямого результата, но могут определять порядок применения материальных норм права. Кроме того, если земли самостоятельно исполняют федеральные законы, то они также регулируют организацию властей и административную процедуру, если федеральными законами с согласия бундесрата не установлено иное (ст. 84.1). Федеральный закон может при условии такого одобрения зафиксировать общие правила относительно организации властей и административной процедуры <4>.

--------------------------------

<1> Brenner M. Op. cit. P. 2272.

<2> См. комментарий Й. Люке к ст. 80 Основного Закона ФРГ // Sachs M. (Hrsg). Grundgesetz Kommentar. Munich, 2003.

<3> См. комментарий Дитманна к ст. 84 Основного Закона ФРГ // Sachs M. (Hrsg). Op. cit.

<4> См. комментарий Дитманна к ст. 84 Основного Закона ФРГ // Sachs M. (Hrsg). Op. cit. P. 1705.

По сравнению с другими странами правовой статус административного устройства в России менее развит, в особенности в части отношений между Федерацией и ее субъектами. Президент располагает в этой области обширной компетенцией, но правительство и сверх того министерства могут принимать многочисленные организационные меры. Однако их формы и условия, в частности по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации, определены слабо. Исследователь М.В. Столяров писал, что региональные власти, связанные по рукам и ногам положениями федеральных законов и инструкциями, не имея достаточно административных ресурсов для осуществления своей деятельности, самостоятельно несут ответственность за комплексное развитие их территорий <1>. УказПрезидента N 314, который касается также перестановки министров на федеральном уровне, содействовал разрешению этой проблемы путем усиления контроля министров за административным регулированием.

--------------------------------

<1> Столяров М.В. Компетенция власти. М., 2005. С. 92.

Важные процессы передачи компетенции, осуществленные с 2006 г. в пользу субъектов Федерации, также должны уменьшить степень давления федеральной власти по вопросам компетенции последних.

D. Регламентарная власть местных органов власти

Разумеется, регламентарная власть не осуществляется только центральными органами исполнительной власти или местными государственными органами, действующими по их поручению, а также органами исполнительной власти субъектов Федерации и региональных властей. Регламентарная власть осуществляется также децентрализованными местными органами, и закон (иногда конституция) может разрешить предоставление такой компетенции и частным лицам.

Во всех странах децентрализованные местные органы власти (административно-территориальные образования местного самоуправления) обладают регламентарной властью. Различаются основания этой власти, а также учреждения, обладающие полномочиями по ее осуществлению. В большей части стран эта власть базируется на принципе свободы (автономии) местных органов и может осуществляться, таким образом, без особенного законодательного наделения правами, например в Германии (где местная регламентарная власть осуществляется в виде SatzungиVerordnung- терминология подчеркивает разные основания), Австрии, Италии, Испании, Швеции и Франции (после пересмотра Конституции в 2003 г.). В свою очередь, в Великобритании, Ирландии, Нидерландах местное регулирование должно иметь законодательное основание.

На самом деле разница между обоими типами несущественна. В первом случае регламентарная автономия заключается в непосредственном соблюдении законов, и она ограничивается исключительно вопросами местного значения; основной объем регулирования - это предмет национального законодательства, например в вопросах о градостроительстве или воспитании.

E. Участие частных лиц

в осуществлении регламентарной власти

Интересными для рассмотрения представляются вопросы, касающиеся делегирования регламентарной власти частным лицам. Однако необходимо определить сущность самого делегирования регламентарной власти. В данном вопросе следует отталкиваться от того, что частная организация регулирует внутренние юридические отношения со своими членами. К числу оснований возникновения данных отношений относятся: контракт как условие подряда, присоединения к ассоциации или трудовое соглашение, которое устанавливает для работника на предприятии внутренний регламент; эти внутренние правопорядки должны соответствовать закону. Такие нормы не создают основы регламентарной власти; нормы, содержащиеся в законе, обязательны для субъектов права независимо от их желания.

Отношения между частноправовыми организациями и государством с точки зрения государственного права могут классифицироваться в порядке уменьшения степени вмешательства государства в частноправовую сферу, а именно:

1) участие представительных частных или профессиональных организаций в процедурах, имеющих целью создание касающихся их норм: в этом случае регламентарная власть остается в руках государственной власти, но содержание норм будет определено совместно с заинтересованными частными лицами;

2) делегирование регламентарной власти: закон дает частноправовой организации возможность установления обязательных норм в определенной области для всех субъектов права, отвечающих определенным условиям, даже если они не являются членами этой организации;

3) признание при некоторых условиях нормативной власти в нормах, вытекающих из частноправового соглашения; то, что встречается, в частности, в области коллективных рабочих отношений и в области некоторых профессий, требующих специального разрешения;

4) создание законом правовых систем, позволяющих добровольную коллективную организацию для осуществления отдельных видов деятельности; частная инициатива обязана тогда подчиняться одной из этих правовых систем и наблюдению, осуществляемому компетентными государственными властями или судами.

Таким образом, можно утверждать, что правовые системы, упомянутые в последней категории, могут встретиться во всех сферах и во всех странах, упомянутых в данной работе. Первые две категории встречаются главным образом в сферах профессиональной организации, организации социальной помощи, спорта и технической регламентации. Невозможно дать в рамках этого исследования общую характеристику права и учреждений различных стран ввиду большого отраслевого и юридического разнообразия, с которым приходится сталкиваться. Эти вопросы могут явиться предметом обширного проекта сравнительного исследования.

Ограничимся поэтому представлением основных принципов, которые выявляют общие подходы в изучении рассмотренных стран, и некоторыми примерами.

Национальные правопорядки в разной мере предоставляют публично-правовые прерогативы частным лицам, уполномоченным законом. С юридической точки зрения странами, наименее к этому расположенными, являются Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Швеция и Германия; в последней практически исключено делегирование регламентарной власти, в то время как французское право кажется в определенных условиях более расположенным к этому, другие же страны располагаются между этими двумя группами.

В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии существует традиция, согласно которой частные лица могут потребовать у парламента предоставления привилегий, необходимых для осуществления своей деятельности в соответствии с частным законом. Частные законы в настоящее время не распространены, так как общественный закон ввел общие правовые нормы там, где некогда частный закон был необходим. Однако в период реформ 1980-х гг. наметилась тенденция к смещению функций в пользу частного сектора, приватизации и отмене жесткой регламентации в различных областях.

Именно эта политика заставила четко определить функции, которые государство не могло делегировать или передавать третьим лицам. Закон об отмене регулирования и аутсорсинге (Deregulation and Contracting-Out Act1994) определяет четыре категории компетенции, которые, согласно разд. 71, не могут быть делегированы: i) осуществление функции правосудия; ii) ограничения свободы личности; iii) ограничения собственности; iv) возможность или обязанность осуществлять регулирование ("подчиненное законодательство"). Делегирование публично-правовых прерогатив может коснуться, таким образом, только индивидуальных актов или организационных мер.

В Германии устанавливаются правила осуществления субделегации власти. Так, в соответствии со ст. 80 Основного Закона устанавливается, что если законом предусматривается дальнейшая передача полномочий, то для такой передачи требуется правовое основание. Согласно принятой интерпретации делегировать полномочия можно лишь лицам, непосредственно подчиненным: например, для федерального правительства - это федеральный министр или высший независимый орган федеральной власти (oberste Bundesbehorde).Вместе с тем субделегация в частных организациях невозможна <1>.

--------------------------------

<1> Sachs M. (Hrsg). Op. cit. P. 1669.

Право Франции допускает, напротив, возможность делегировать специальную регламентарную власть частным организациям, но решение этого вопроса зависит от контекста правовых условий. Одним из классических примеров осуществления организацией специальной регламентарной власти и полномочий принимать административные индивидуальные решения, в частности в вопросе о санкциях, являются спортивные федерации <1>. Эти прерогативы возникли с принятием Декрета 1945 г., положения которого большей частью включены в Кодекс о спорте (ст. ст. 131 - 14, 131 - 16). В контексте административного права и административной юстиции административная природа актов в этой сфере является признанной. С 1930-х гг. Государственный совет предоставил возможность государству делегировать публично-правовые прерогативы организациям под непосредственным контролем судьи по административным правонарушениям.

--------------------------------

<1> См. решение Государственного совета от 22 ноября 1974 г. по делу Французской федерации производителей спортивных товаров, в том числе по вопросу принятых регламентарных правил использования шариков в спортивных соревнованиях по настольному теннису.

Право Франции допускает и другие способы участия частных организаций в осуществлении регламентарной власти. Наиболее важными на практике являются соглашения, заключаемые между "социальными партнерами" или с участием Национальной кассы страхования по временной нетрудоспособности. Существуют и другие процедуры, например в рамках кодексов профессиональной этики, действующих в рамках некоторых профессий. Они утверждаются декретом Государственного совета, но их содержание разрабатывается профессиональной организацией (например, ассоциацией врачей). Можно еще привести в пример торговые палаты (торгово-промышленные палаты, аграрные палаты, профессиональные палаты), которые являются публичными учреждениями, управляемыми лицами, избранными из состава соответствующей профессиональной ассоциации; регламентарные акты, которые они уполномочены принимать в соответствии с законом, фактически исходят от представителей профессии.

В Швеции Конституция формально предусматривает возможность законодательной передачи административных полномочий частным организациям, таким как торговые фирмы, ассоциации, общественные образования, фонды или даже физические лица; закон необходим в случае, если такое делегирование предполагает осуществление государственных полномочий (ст. 11). Однако это требование не распространяется на принятие мер регламентарного характера, разрешенных законом.

Существуют определенные возможности для частных организаций принимать участие в осуществлении регламентарной власти. Конституция Швеции предусматривает, что в процессе подготовки правительственных решений должен быть обеспечен учет мнений организаций и частных лиц "в необходимом объеме" (ст. 7). Кроме того, правительство обычно само делегирует административным органам полномочие принимать регламентарные меры для выполнения законов, когда оно само было уполномочено на это законом (ст. 8). Такими органами руководит в зависимости от обстоятельств генеральный директор, которому помогает консультативный комитет или административный совет и его председатель. В состав этих органов включается необходимое число лиц, представляющих заинтересованные экономические круги, профсоюзы и научные учреждения. В некоторых органах существуют специальные консультативные комитеты, роль которых состоит в предоставлении заинтересованным лицам возможности участия в обсуждении вопросов и принятии решений <1>.

--------------------------------

<1> Marcusson L. Op. cit.

В России законодательные реформы последних лет породили существование различных категорий юридических лиц как публичного, так и частного права, для которых встал вопрос о том, какие полномочия они могут осуществлять и какой является природа их юридических и финансовых обязательств. В частности, Гражданский кодексРФ 1994 г. предусмотрел существование "некоммерческих организаций", режим которых был уточнен Федеральнымзакономот 12 апреля 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"; с другой стороны, Федеральныйзаконот 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" предусмотрел создание "автономных учреждений", которые могут быть созданы только публичными лицами (Федерацией, субъектами Федерации и местными органами власти), которые им поручают фактическое осуществление их полномочий в различных областях. Эти автономные учреждения отличаются от классических государственных учреждений не только правами юридического лица, но также тем, что их финансирование осуществляется за счет собственных средств, даже если они получают отчисления и субсидии за выполнение некоторых функций. Этот новый для российского права институт очень близок к публичным учреждениям французского административного права. Таким образом, публично-правовые образования получают институт, адаптированный к выполнению их функций, особенно в социальной и образовательной сферах, и перестают нуждаться в использовании институтов Гражданскогокодексадля осуществления своих функций <1>.

--------------------------------

<1> Хабриева Т.Я. Некоммерческие организации в России в современных условиях: Вступительное слово // Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы. М., 2009.

Между тем Федеральный закон"О некоммерческих организациях" послужил основой для развития многочисленных саморегулируемых организаций в различных областях экономической и социальной деятельности, создаваемых по инициативе граждан или в некоторых случаях по инициативе законодателя, как, например, в ГрадостроительномкодексеРФ (для некоторых профессиональных сфер, таких как комплексное проектирование, архитектура и градостроительство, строительство) или для юридических профессий (нотариусы, адвокаты) <1>. Эти структуры происходят от "добровольных коллективных организаций", и закон делегирует им полномочия публичного права, такие как выдача лицензий или разрешений либо урегулирование некоторых вопросов <2>. К ним можно также отнести органы аккредитации и сертификации продукции в сфере технического регулирования, для которых закон оставляет свободный выбор юридических форм и гарантирует независимость этих органов <3>. Вместе с тем представляется, что эти организации не могут осуществлять даже ограниченную регламентарную власть в обозначенном выше смысле.

--------------------------------

<1> Горлачева М.И. Создание и деятельность саморегулируемых организаций в градостроительной сфере // Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы. С. 167.

<2> Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России// Там же. С. 72.

<3> Комментарий к Федеральному закону "О техническом регулировании" / Под ред. А.Ф. Ноздрачева и И.З. Аронова. М., 2009. С. 85 - 86.

Относительно участия частных лиц в осуществлении регламентарных полномочий в России не различаются решения, которые встречаются в других рассматриваемых странах. Хотя осуществление многочисленных задач делегируется частным организациям под контролем государства, право устанавливать общие правила остается за государством, за исключением отдельных случаев.